欧美混合居住政策的效应研究及对我国的启示

摘要

为应对贫困集中以及由此而引发的严重社会问题，混合居住已经成为欧美等国未来城市住房政策发展的方向和趋势。欧美混合居住政策及实践的发展演化和效应研究对我国解决日趋严重的居住空间分异，指导城市健康发展和构建和谐社会具有重要的借鉴意义。
　　 本文梳理了欧美等国公共住房政策的发展演变历程，分析了其所造成的贫困集中及其它社会问题，总结归纳了欧美等国所采取的混合居住政策和对这些政策的效应研究。在此基础上，本文总结了我国城市居住空间分异的发展脉络，分析了我国居住空间分异的演变机制，探讨了我国居住空间分异的演化趋势和可能造成的后果，以及实施混合居住的必然性。最后，依据我国国情，分析了欧美混合居住政策对我国的适用性，并对我国混合居住政策的选择提出了相应的建议。
　　 混合居住思想起源于工业化初期，其提出是为了避免由工业化带来的阶层间的空间隔离，以及由此而引发的阶层冲突和社会不和谐，但混居发展初期仅仅是社会活动家所提出的设想以及付诸的实验，且其进一步发展被一战、二战所打断。二战后，为应对严重的住房短缺，欧洲各国政府都承担起恢复和增加住房的责任，混合居住在新城建设中得到了较为有效的实施。八十年代以后，各国住房短缺均得到基本解决，公共住房的市场化及分配制度的变化，使得欧洲一些国家出现“剩余化”，弱势群体地理集中及其引起的社会问题逐渐显现。九十年代后期，为应对贫困集中，社会混合再次复兴，其混居政策包括住房所有权类型多样化政策和新发展地区的规划管理两大政策。欧洲混居政策效应研究主要结论为：混居并没有或者很少带来社会交往的提高，也因此几乎不存在所谓的模范效应；显著降低了弱势群体的地理集中问题；确实带来了住房和物质生活环境的提高；社会混合确实给邻里声誉带来益处，但也可能产生紧张和冲突；对于混居与个人收入和就业的关系，欧洲的研究相对比较少，不过几项瑞典的研究表明，混居对就业和收入有着积极的影响。欧洲混合居住政策的实施效果从总体上讲是积极的，但也存在较多争议，有些问题尚需要进一步的研究。
　　 美国混合居住政策的提出及发展与公共房屋政策发展密切相关，其发展大致经历了四个阶段:30-40年代，为应对经济危机，公屋建设起步；50-70年代初，随着政府大规模建造公共住房，弱势群体大规模集中于此，再加上独特的种族隔离等因素的影响，社会隔离日趋严重，但由于种族歧视在该时期的敏感性，该问题并没有引起政府和学界的足够重视。70-80年代，沉重的财政负担和对贫困集中问题的担忧使得政府对公共住房政策进行了战略性调整，由直接参与公屋建设转变为向住房需求者提供补贴，这一时期典型的混居政策为Section8计划及Gautreaux计划。90年代以后，较多的研究成果揭示了贫困集中带来的严重社会问题，如犯罪率上升、福利依赖等，议会因此于1992年和1994年分别通过了HOPE VI政策和MTO政策，公共房屋政策全面进入以分散贫困集中、追求社会混合的新阶段。美国学者对三大混居政策Section8、HOPE VI和MTO的政策效应进行了较为系统的研究，主要结论如下：Section8计划是目前应用最为广泛的反贫困集中计划，其实施带来了安全感和居住满意度的显著提高，但对社会交往和就业机会的影响并不明显；HOPEⅥ计划提高了复兴邻里的居住质量和生活环境，带来了居民满意度的提升和犯罪率的下降，但也存在原公屋居民回迁较少等问题；MTO计划仅在巴尔的摩、波士顿、芝加哥、洛杉矶和纽约等五个城市实施，该计划为获得关于邻里影响更具说服力的证据而采用实验的方式，随机分配合格家庭到实验组、对比组和控制组等三组中，研究显示MTO计划对孩子的积极影响明显，也确实提高了实验者的住房和邻里状况，但对对成年人就业和收入的影响并不明显，并存在自我选择机制保障该计划目标的实现，花费太高、规模较小而不可能扩展到服务整个住房优惠券计划等问题。
　　 我国城市居住空间发展大致经历了两个时期。计划经济时期，单位制主导城市空间的发展，居住空间基本呈现出内城主要是高密度混杂的胡同、里弄等老式住区，外围则大多是因职业类型而分布不同的单位大院。转型期，经济因素逐步主导居住空间的发展，居住空间分异日趋明显。我国居住空间演化其主要的动力来自于市场和政府的相互作用，历史因素和自然背景是其演化基础，社会因素影响甚微，交通技术因素则起到加速器的作用。我国城市居住空间分异日趋明显，势必引起弱势群体的大规模地理集中和阶层间空间资源的不平等及阶层矛盾的扩大，可能引发严重的社会分割，造成社会的不稳定。因此我国有必要也应该大力实施混合居住。
　　 借鉴欧美经验，考虑我国国情，我国应打破目前住房政策的分层体系，避免住房政策加速居住空间分化；谨慎实施经济适用住房和廉租住房制度，避免人为因素加剧贫困集中；积极推动公共住房政策由供给导向向需求导向转变；由于发展阶段和社会经济背景的特殊性，我国混合居住现阶段应重点加强对新发展地区的规划管理。