地方公共财政运行过程中的人大监督：现状、权力与改革的现实逻辑——以深圳预算监督改革为例

摘要

中国的公共财政从概念到制度实践都有一个“移植”的过程。从实现公共财政的四大价值目标一体现公共性、保障公平性、实践公益性和实现法治性——来看，中国的公共财政建设必将是一个长期而艰巨的过程，而要保证公共财政运行过程的规范性和正确性，有效的监督和控制就显得尤为重要。人大的财政监督制度，也就是各级人民代表大会及其常委会实行的财政监督，和人大制度本身一样，也都是制度移植的产物。在公共财政体制框架下实现人大监督的有效性，不仅取决于人大财政监督制度的完善，而且取决于整个人大制度的完善以及人大与执政党、政府之间关系的规范化和制度化。相对于整体制度来说，人大财政监督制度属于局部制度。虽然这种制度的运行效度受到整体制度的结构与规则的作用和影响，但并不意味着局部制度的改变不能对整体制度的变化产生影响。在这方面，局部制度行动者的努力是十分关键的。人大在执政党的政治背书下，从夯实党的执政基础和巩固党的执政地位的角度出发，要实现公共财政监督的有效性，并不存在一蹴而就的路径，渐进改革路径仍是务实的选择。正是基于这样的认识和判定，实行“阳光财政”、增强公共财政透明度和实行民主预算、增强预算执行的刚性成为当前推进人大财政监督有效性的首选途径和步骤。真实有效的财政民主并不是寄望于“人人参与”的财政监督形式，而是将代议机关的财政监督变成一种实际的政治民主制度。 遵循民主宪政条件下实行财政民主的理论逻辑，并根据对深圳人大进行财政预算监督改革的案例分析，本文提出两个基本的假设：代议制财政民主必须在政治民主的框架下才具有更高的价值和有效性。在政治民主不足的条件下，代议机关财政监督的实际效度是很有限的；代议机关财政监督的实际效度，同时依赖于制度性技术的完善，包括政治权力的结构、监督权的运行机制、合理的程序和有效的组织。 围绕以上两个基本假设，本文阐述了以下主要观点。第一，人大实行对公共财政的监督，可能是实现“阳光财政”的第一途径，但不能仅将其意义局限在财政民主化的狭隘范围内。第二，人大实行财政监督是制约行政权最直接和最有效的手段，人大权威和作用的提升首先取决于其财政监督有效性的实现。第三，在政治民主和制度设计不完善的条件下，局部的、技术上的关于财政监督模式的妥协性改革仍然是民主实践的一部分，也是有价值的。

目录

声明

论文摘要

导论

1.问题的提出与选题意义

2.研究文献综述

3.基本假设与主要观点

4.核心概念的界定

5.研究方法

6.篇章安排

第一章公共财政与其运行过程中的民主监督：一个分析性理论框架

第一节公共财政与财政监督：民主财政的选择

1.公共财政与市场经济的共生性

2.代议制民主财政是民主宪政的基础

3.中国的公共财政与人大财政监督

第二节各级人大实行公共财政监督的制度性分析

1.提升人大监督的权威和作用是从根本上巩固执政党地位的需要

2.人大加强公共财政监督并不与行政主导体制相颉颃

3.价值设定：人大监督下的“阳光财政”

4.小结：人大公共财政监督的有效性

第二章公共财政运行过程中人大监督的探索性实践：以深圳人大为例

第一节深圳人大实行财政预算监督的探索与实践

1.程序性监督的改革：实行部门预算审查监督

2.利用特区立法权，逐步实现部门预算审查监督法制化

3.实质性监督的尝试：落实治庸问责的“买单制”，形成责任体系的“闭环效应”

第二节探索的意义和局限性

1.想说爱你不容易：“夹生饭”式的妥协性改革

2.公民意识的觉醒：社会对人大监督的驱动

3.局部制度改革的意义效应

第三章地方人大财政监督的现状与权力容量扩展的可能性

第一节人大履行财政监督职能面对的体制性困境及后果

1.代议制民主中的“财政民主”

2.人大实行财政监督的现状：财政民主的困惑

3.弱财政监督下的强政府

第二节消除误区，走出困惑

1.误区一：对中央9号文件和监督法的消极解读

2.误区二：对工作监督和法律监督的片面解读

3.只有一个正确方向：人大监督惟有向前推进

第三节人大监督权力容量的判定、扩展和路径选择

1.程序性监督：充分利用法定权力

2.实质性监督：是“等待戈多”吗?

3.人大财政监督制度改革的路径：渐进式增量改革

第四章公共财政体制框架下实现人大监督有效性的现实逻辑

第一节实现人大财政监督有效性应确立的原则

1.法治原则

2.民主原则

3.公开原则

4.权责一致原则

第二节改进和完善人大财政监督的策略设想

1.执政党、人大、政府三者关系的创新——执政党视角

2.财政管理权与使用权分离

3.审计部门纳入人大体系

4.加强人大专门委员会的建设

5.监督权力资源整合与规范化

6.在法定权限内改革创新监督机制

7.加速“电子人大”建设

8.本节小结

结束语

参考文献

后记