政府介入城市房屋拆迁问题的伦理思考——以上海市Z区为例

摘要

城市房屋拆迁是我国经济和城市化加速发展过程中突显出来的社会现象,由此产生的冲突也不断升级,变成了一个重大的社会问题。自上世纪90年代以来,大规模城市扩张、旧区改造以及开发区建设,使房屋拆迁成为必然。由于我国的体制原因,政府在其中常常起着规划和主导的作用,特别是在房屋拆迁中,行政权力控制和影响着拆迁的全过程。拆迁中隐藏的巨大利益空间,常常使本义上的“民心工程”,有时却变成了某些地方官员以获利为目的并强制执行的“扰民工程”或借以捞取升迁资本的“政绩工程”,由此引发的冲突呈现愈演愈烈的趋势,已经成为各类媒体报导和关注的对象,上升为影响社会秩序与稳定的焦点。
　　从2003年始,中央政府密切关注城市房屋拆迁工作。2003年9月19日,国务院办公厅下发了《关于认真做好城镇房屋拆迁工作,维护社会稳定的紧急通知》,温家宝在十届全国人大二次会议上所做的《政府工作报告》中特别强调:“要抓紧解决城镇房屋拆迁和农村土地征用中存在的问题,在城镇房屋拆迁中,要严格依据城市总体规划和近期建设规划,合理确定拆迁规模,规范审批程序,完善补偿安置政策,强化监督检查”。2004年6月6日,针对地方政府盲目扩大拆迁规模、拆迁安置补偿不落实、滥用行政权力违规强制拆迁等现象,国务院办公厅又发布了《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》。然而,各级地方政府在各种各样的利益推动下所产生的巨大惯性,使得中央政府在政策文本层面上的“急刹车”仍然显得有些形单影只。
　　2007年3月16日,十届全国人大五次会议表决通过了《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》),该法已于2007年10月1日起施行。而城市房屋拆迁所依据的国务院2001年公布的《城市房屋拆迁管理条例》因与《物权法》的有关规定不一致,已经停止执行,城市房屋征收与拆迁工作出现无法可依的状况。为解决这一问题,国务院有关方面经认真研究,根据立法法的有关规定,在有关征收法律出台前,通过修改城市房地产管理法,授权国务院就征收国有土地上单位、个人房屋与拆迁补偿事宜先行制定行政法规2。迄今为止,国务院新的拆迁条例尚在研究制定过程之中。《物权法》能否改变城市房屋拆迁的“游戏规则”?它会给我们带来什么样的变化?
　　因城市房屋拆迁是一个复杂的社会问题,既涉及法律问题、政治问题,也涉及到社会问题、经济问题、文化问题,由于不同的拆迁目的、不同的拆迁方式,不同的观察视角,不同的利益立场,都会给出不同的评价。本文中,笔者试图将政府介入城市房屋拆迁问题纳入行政伦理学的研究视野,以行政伦理的视角,去观察、分析、解释拆迁中涉及的各方利益主体在拆迁过程中的一些行为,从而力图为规范政府拆迁行为、维护利益相关者的合法利益提供道德上的判断和支持。