从调解到大调解：制度调适及其效果

摘要

以市场经济为导向的改革开放为中国社会的多元化做出了贡献，令人惊叹的经济奇迹就直接得益于这种多元化。但是，另一方面，由于社会控制的松动，多元化又诱发了大量的罪案和群体性事件。它们向公共秩序的维护提出了挑战。国家应对不稳定的政策很多，其中，改革传统的调解制度以适应日益严峻的维稳压力，是一项引入注目的工作。
　　盛行于当代的调解制度在延安时期就有实践，正式制度化则始于1954年《人民调解委员会暂行组织通则》的颁布。在改革开放以前，调解在基层社会担纲着重要的解纷功能，这些功能既有社会的也有政治的。早在上世纪60年代，有学者就撰文指出，调解是中国共产党贯彻自己政治主张的重要途径，调解制度贯彻共产党改造社会的政治功能远远超过调解制度解决纠纷的社会功能;通过建立普遍的调解制度，国家和社会就被紧密地整合在一起，使得国家机构较之传统中国具有更强的控制力。然而，90年代以来，中国社会发生了巨大的变化，各种社会关系始终处于解体与重建中:一方面，传统的社会控制手段逐渐乏力，对社会秩序的维护效力正在下降;另一方面，转型社会的利益分化越益多元，社会不平等加剧。这些变化都向传统的调解制度提出了挑战。
　　“大调解”改革是国家基于对社会秩序的担忧而作出的积极回应。“大调解”的制度改革的核心内容包括整合传统的调解形式，由党委和政府统一领导，强化司法机关的调解职能，扩大行政机构的调解权限，等等。大调解机制自基层肇始，随着中央相关文件的下发和推广，大调解继而作为一项运动在全国范围内展开。2011年4月，中共中央社会治安综合治理委员会、最高人民法院、最高人民检察院等16部委联合印发了《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，标志着大调解工作被全国化、制度化。按照学者的理解，大调解与传统调解的不同之处在于:前者突破了过去人民调解由司法行政部门归口管理的体制限制，形成了党委政府统一领导、政法综治牵头协调、调处中心具体负责、司法行政部门业务指导、职能部门共同参与、社会各界整体联动的社会矛盾调解新格局。
　　然而，作为一项维护政治稳定的基本政策，大调解所遵循的解纷标准以及由此承载的社会功能，从调解制度诞生直到今天，实则自始自终贯彻着国家的政治目的。“大调解”的改革并没能实现对传统调解的制度超越，不同之处在于，它比传统的调解形式更具有强制性，范围更广，渗透更深。这种制度调适对中国正在推行的市场经济改革、司法改革以及政治发展，都会带来某些消极的、有悖初衷的后果。基于这种考虑，本文对大调解的改革提出如下几点对策建议:政府应当有序地从调解过程中撤出，由司法机关承担更多的解纷任务，将调解行为尽可能地纳入法治轨道;鼓励更多的民间机构从事底层社会矛盾的调解工作，使调解机构中立化，减少对政府的依附;减少对民间的渗透，减少对矛盾纠纷的干预，发挥草根社会单元的作用，让社会自我消化矛盾，由此培养社会自我管理的能力。

目录

摘要

引言

一、研究背景：“维稳”的压力

二、问题的提出

三、大调解：概念界定

四、研究目标与文章内容

第一章 调解的制度结构与运作机制

一、人民调解

二、司法调解

三、行政调解

四、民间调解

第二章 大调解的改革目标

一、整合调解资源

二、选择性调解

三、责任制度化

第三章 大调解的运作模式

一、组织网络化、科层化

二、动员式调解

三、调解司法化

四、协同性行动

五、党政驱动

第四章 大调解的标准

一、“稳定压倒一切”

二、依法调解

三、伦理道德

第五章 结论

参考文献

后记

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