中国城市公用事业民营化研究

摘要

城市公用事业民营化问题是产业经济学和规制经济学领域较为活跃的研究课题之一，也是当前中国经济体制改革的热点问题。从总体上分析，目前中国城市公用事业民营化改革还处于探索阶段，民营化改革只是在部分地区、部分行业中展开，对城市公用事业改革中的核心问题，即要不要搞民营化，搞怎样的民营化，怎样搞民营化等问题并没有真正得到解决。而这些问题正是研究中国城市公用事业民营化改革所涵盖的基本问题。本文对中国城市公用事业民营化模式进行了较为系统的分析探索，重点研究了中国城市公用事业民营化的改革取向和改革模式。纵观全文，集中阐述和探讨了以下四大问题： 一、中国城市公用事业民营化的动因 城市公用事业的性质与变异从本质上要求城市公用事业的服务生产体制发生转变，当然也包括服务安排制度发生相应的改革以适应生产体制的转变。这是由于城市公用事业的产品(服务)的公共品性质己经演变为准公共品性质，具有一部分私人物品的性质，继续采用国有垄断经营的服务生产方式己不再适应，发挥市场机制与采取民营生产方式是城市公用事业发展的根本出路。这也是世界各国纷纷实行公用事业民营化的理论出发点。产权理论、棘轮效应理论、软约束预算理论则对国有垄断经营的重要缺陷提出了批评，进一步为城市公用事业民营化提供了针对性更强的理论依据。 中国城市公用事业不仅存在垄断结构，而且存在垄断行为，其垄断行为带有行政垄断的特征。具体来讲，中国城市公用事业的运行在制度上表现为政企不分；城市公用事业的价格管制仍然具有很强的计划管制色彩；企业滥用垄断地位，侵权行为常见，而竞争行为鲜见。国外城市公用事业民营化的成功实践对中国城市公用事业国有垄断经营的传统体制提出了挑战。无论效率来自民营化还是来自竞争，城市公用事业在民营化后的绩效改善是有目共睹的，竞争应是民营化改革的重要内涵，但竞争并不能替代民营化。 中国城市公用事业几十年一贯制的国有垄断经营体制的弊端相当严重，存在着经营效率低下、发展滞后、亏损严重、人工成本过高等诸多垄断弊端，己到了非改不可的地步。关于运营效率低下，一方面是其产品或服务在网络传输过程中的漏损率偏高，另一方面就是X非效率严重存在。发展滞后是指城市公用事业滞后于经济发展与居民生活需求。亏损严重是说城市公用事业中绝大多数行业在其价格不断上涨的条件下、亏损面大，亏损额高。人工成本过高，可从两个方面理解：一是从业人员收入偏高，二是企业冗员严重。这些实际问题表明，传统体制已不适应社会发展的要求，需要进行体制改革，为城市公用事业注入新的活力。 因此，无论从国外城市公用事业民营化的成功实践来看，从城市公用事业民营化的理论依据来看，还是从中国城市公用事业国有垄断经营弊端的客观依据来看，中国城市公用事业民营化是改革的必由之路。 二、中国城市公用事业民营化的改革取向 改革取向意味着改革的宏观模式，对此学术界既有共识，也有分歧。在改革的顺序方面，有人主张竞争优先民营论，有人主张产权竞争平衡论；在规制改革方面，有人主张放松规制，有人主张强化规制；在改革的速度方面，有人主张渐进式改革，有人主张激进式改革。关于这些问题是不能回避的，否则不能在宏观层面上把握民营化改革。 关于民营化改革的顺序方面，竞争优先民营论与产权竞争平衡论均有一定的可取之处，但竞争优先民营论并不符合中国城市公用事业的服务提供不足的现实，产权竞争平衡论的可操作性则比较差。对于中国城市公用事业而言，民营优先竞争则是符合国情的改革取向。从供求关系考察，城市公用事业出现供求缺口，形成所谓“硬约束”，客观上要求民营企业进入该领域。从制度层面考察，没有民营企业参与的竞争是伪竞争，甚至是恶性竞争，其效率也不会有改善。当然，竞争对于民营化而言也是至关重要的，民营化的深层次内涵应是有竞争的民营化，但竞争并不能替代产权改革。 关于民营化涉及到的规制改革方面，放松规制与强化规制均有道理。放松规制的依据在于引入竞争可以刺激效率的提高；城市公用事业的自然垄断属性并非一成不变；传统的规制存在规制失灵的问题。强化规制的依据在于通过强化规制可以抑制垄断价格，维护分配效率；可以为有效竞争创造条件；民营化对社会性规制的要求提高。实际上，中国城市公用事业规制改革既是一个放松规制的过程，又是一个强化规制的过程，从本质上属于规制重建的过程，既要求放松经济规制，又要求强化社会规制。中国城市公用事业的规制改革必须适应民营化的要求。要放松进入规制，解决民营企业“进的来”的问题；要实行不对称规制，解决民营企业“呆的住”的问题；要强化社会规制，解决民营企业“干的好”的问题。具体而言，关于“进的来”，不能走“无门槛”，“槛太高”两个极端。关于“呆的住”，关键是制定合理的接入政策，为民营企业进入后营造一个公平竞争的环境。关于“干的好”，可通过行政法规政策、经济政策、市场机制政策予以强化。 关于民营化改革的速度方面，渐进民营化应为中国城市公用事业民营化的主要选择。从中国“摸石头过河”的成功经验来看，中国的民营化改革能够不断深化，本质上是因为前项改革为后续不断地提供了丰富的有价值的信息。从中国“小步快跑”学习改革的过程来看，改革基本上是地方探索创新，中央政府推广的模式。由于中央政府的权威性较高，在改革中明显带有人为缩短的痕迹。从渐进民营化的可操作性来看，“摸石头过河”的成本较小，即造成的社会震荡较小，易于获得人们的支持。渐进式改革也容易导致“保守派”放弃维持现状的主张，退而接受而不是拒绝民营化。综合上述观点，中国城市公用事业宜采取渐进民营化。当然，渐进民营化也有不可逆转性较差，改革中容易发生扭曲的不足。需要说明的是，在中国的部分地区，在城市公用事业的部分行业也可以采取激进民营化。中国城市公用事业民营化可以是总体渐进、局部激进的民营化。 三、中国城市公用事业民营化的改革模式 中国城市公用事业民营化改革处于初始阶段且有加速推行的迹象，但改革的微观模式尚没有厘清。从理论上看，城市公用事业民营化在技术不变的情况下，无论禀赋是否增加，均非帕累托改善。这是因为(1)若禀赋不变，通过阿罗不可能定理可以证明城市公用事业在民营化初始阶段并非是帕累托改善。(2)民营化初始阶段禀赋增加与帕累托改善并不同时成立。(3)卡尔多——希克斯补偿不能自动充分实现。从实际上看，城市公用事业民营化也会产生诸多的政策困境，且有“两难”的特点，其中包括(1)民营化与固定回报。(2)冗员与裁员。(3)“守信”与“失信”。(4)控股与不控股。(5)价格调整与普遍服务。(6)特许经营中的垄断与竞争。(7)竞争与过度竞争。(8)存量资产民营化的“低价”与“溢价”。(9)市场准入门槛的“高”与“低”。(10)对规制者的“强规制”与“弱规制”。等一系列操作性难题。加之，民营化易引发的腐败和失业等负面效应。因此，必须建立符合中国国情的城市公用事业民营化改革模式，即良性民营化模式。 良性民营化模式的基本含义在于：(1)城市公用事业民主营化应以提高效率，增加社会福利为目标。(2)城市公用事业民营化必须是打破垄断，引入竞争的民营化，而不是以私人垄断对国有垄断的替代。(3)城市公用事业民营化必须合理规制，以协调民营化各主体的利益，即起码要满足民营化各主体的最低利益要求，在此基础上追求社会福利的最大化。(4)城市公用事业民营化要努力削减民营化的负面效应，降低民营化的改革成本，使民营化在良性轨道上运行与发展。 良性民营化模式的政策含义在于：(1)城市公用事业民营化应以有效竞争为基本导向，通过有效竞争提高效率，增加社会福利。(2)城市公用事业要合理规制，通过规制使民营化各利益主体的利益分配实现公平、公正。既要防止民营企业利用不同程度的垄断地位谋取高额利润并损害消费者利益，又要保证民营企业补偿生产经营成本，使其获得微利或至少不发生实际亏损。(3)城市公用事业民营化应努力削减负面效应。由于失业与腐败不可避免，故对民营化中的负面效应要把握两大原则：必要的削减与必要的容忍。 四、中国城市公用事业民营化的制度安排 在有效竞争方面，可以采用合同承包、特许投标竞争、标尺竞争、直接竞争等4种形式。关于合同承包，认为合同承包适用于城市公共交通、固体垃圾回收、城市保洁与绿化等行业，强调竞争是鼓励良好绩效的核心因素，比较理想的是数名投标者参与真正的竞争性招标。关于特许投标竞争，认为特许投标竞争性适用于城市公用事业的一些自然垄断环节，强调城市政府要特订适合本地的特许经营管理办法，努力形成公平、透明的竞争环境，并采用适当的合同方式规范特许经营。关于标尺竞争，指出不能生搬硬套国外的方法于中国，但对于自然条件、经济条件等相似的区域而言，运用标尺竞争有助于打破本区域企业对信息的垄断，缓解信息不对称问题。关于直接竞争，主张将城市公用事业中的自然垄断业务与竞争业务进行区别，竞争性业务可以放松规制，允许多家企业竞争；自然垄断业务暂由1家企业垄断经营。

目录

文摘

英文文摘

独创性声明及关于论文使用授权的说明

1.导论

2.中国城市公用事业民营化的动因

3.中国城市公用事业民营化的改革取向

4.中国城市公用事业民营化的模式选择

5.中国城市公用事业民营化的制度设计

参考文献

后记