国有资产产权：中央与地方关系研究

摘要

党的十六大明确提出，改革国有资产管理体制是深化经济体制改革的重大任务，要在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要通过制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权力、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。在这一体制背景下，研究中央和地方之间国有资产产权关系就具有重要的理论和现实意义。 本文分为五章：一、导言；二、国有资产中央与地方产权关系的基本理论；三、我国中央与地方国有资产产权关系沿革与现状；四、经验与启示：中央与地方国有资产产权关系案例研究；五、中央与地方国有资产产权关系改革的政策建议。论文的主要内容如下： 通过对江西铜业、江西钨业和昌河汽车股份有限公司这三个典型的企业进行实地调研，本文对中央和地方之间国有产权关系中存在的问题进行了概括，主要包括中央与地方国有产权之间的流动机制不健全，中央与地方政府产权主体的利益冲突以及产权划分不合理等问题。这些问题的存在将会增加中央与地方国有资产产权的交易成本、降低国有产权效率并降低中央与地方国有产权关系同市场经济体制的兼容性。 根据马克思产权理论中的制度变迁理论、生产力评价标准，西方产权理论中的交易费用理论、契约理论、企业控制权和索取权理论以及政府职能理论，合理的国有产权制度安排应该符合以下几个要求： 1、产权主体必须明确，产权边界必须清晰，这就要求必须明确要有人或机构负责行使产权。 2、产权必须能自由流动。这就要求产权主体必须多元化，没有多元化的产权主体，就无法进行产权交易，市场机制也无法有效运转起来。 3、企业内部的产权结构安排必须合理，并形成完善的法人治理结构。 4、产权必须受到相应法律的保护，交易必须受到法律的维护。 5、产权的组合及其结构的演变必须有利于企业经济效率的提高。 结合上述的理论结论，本文认为，中央与地方国有产权关系中所存在的问题是由于公有产权制度不完善和相关的制度改革滞后造成的。具体说来，主要包括中央与地方政府的权责设置不合理，财税制度不完善，社会保障体制改革滞后以及中央与地方国有产权利益协调机制缺失等原因。 在对中央和地方之间国有资产产权关系的历史沿革、现状、国有资产管理理论分析以及案例研究的基础上，本文提出了中央与地方之间国有资产产权关系改革的目标、原则和总体思路。 中央和地方产权关系改革的目标：建立中央和地方国有资产边界合理、中央和地方政府的权责明确并与市场经济体制相兼容的协调共生发展关系。为确保这一目标的实现，在改革过程中需要遵循以下原则：国有资本总体效益最大化原则，兼顾中央和地方利益的原则，国有资本出资人市场平等原则。 中央和地方之间国有资产产权关系改革的总体思路： 1、建立健全现代国有产权制度。产权理论和我国的改革实践都已表明，健全的产权制度是市场有效配置资源的基础，建立与现代市场经济相适应的国有产权制度是经济体制改革不可回避的问题。改革国有产权制度，就是要清晰产权，界定产权边界和产权主体的权利与义务关系，消除原来模糊不清的状态，建立起有利于社会资源优化配置的财产约束机制。当前我国经济体制改革和经济运行中出现的若干突出问题，都直接或间接与这方面的改革滞后有关。因此，只有通过构建新型国有资产管理体系、完善现代国有产权制度，才能够在国有企业内部建立现代企业制度，这是理顺中央和地方国有产权关系的基础。 2、明晰界定中央和地方国有资产边界。根据党的十六届三中全会的精神，关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责，其它国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。由于中央和地方国有企业改革还没有完成，特别是中央企业存在产业布局分散和内部效率低下等问题，还处于改制和重组阶段。中央国有资本涉足的领域必将收缩和精简，实现中央国有资本对国民经济的“控制力、影响力和带动力”的落脚点在于中央企业的合理产业布局，也就是要确定中央企业进入的经济领域并明确在这些领域的进入深度。在中央企业重组过程中必然会发生中央和地方产权关系的调整，这是我国国有经济布局调整的重要内容，也是完善国有资产管理体制的途径。中央和地方国有资产调整是双向的，即中央国有资产转化为地方国有资产形态或者地方国有资产转换为中央资产，其中以前者为主，转换途径包括行政划拨和市场交易。 3、确立中央政府对国有资产的权利和义务。在“国家统一所有，分别行使产权，专门机构监管，授权委托经营”的国有资产管理体制框架下，中央政府履行中央国有资产出资人职责，对所辖国有资产具有收益、处置和考核等项管理职权。当前，国务院国资委监管重要中央企业，对部分大型企业和企业集团进行授权经营。因此，中央政府对于国有资产的权利和义务主要表现为进一步提高国有资产的代理效率、促进中央企业重组和理顺经营性资产与非经营性资产的转换途径。同时，国务院还代表国家统一行使国有资产的终极所有权。 4、明确地方政府对国有资产的权利和义务。新的国有资产管理体制确立了地方政府投资主体的地位，扩大了其配置资源的范围和权力，刺激了地方政府管理国有资产的积极性，有利于推动地方国有资产战略布局的合理化，促进国有资产形态的多样化和提高国有资产的效率。但是，由于地方政府承担发展地方经济和确保社会稳定等职能，其出资人代表身份与行政职能的矛盾很难避免。地方政府的出资人权利现在仍然不同程度地被计划发展部门、财政部门、组织人事部门以及行政主管部门分割占有。因此，明确地方国有资产监督管理机构的职责，围绕如何更好地履行出资人职责来设置内部机构，理顺监管机构和相关政府部门的关系，从而有效地促进地方政府的行政职能和出资人职责的分离，有利于深化地方国有资产管理体制改革，促进中央和地方国有产权关系的协调发展。 5、促进中央和地方国有产权的流动。中央和地方国有产权流动是调整国有经济布局和完善国有公司治理结构的必然要求，流动形式包括行政划拨和市场机制。当前的国有产权流动还主要发生在中央企业之间，以行政划拨为主，但是随着中央企业重组的进一步深入，中央和地方国有产权之间的流动将更加普遍。因此，促进国有企业股份制改造和完善公司治理结构相结合，加快股权分置改革，探索地方国有资产参与中央企业重组的形式，建立中央与地方产权流动的利益协调机制，对于解决国有企业的内部机制问题，促进中央和地方国有产权的流动具有重要意义。 6、实现“分级所有”是中央和地方产权关系改革的最终目标。我国现行的国有资产管理体制遵循的原则是“国家所有、分级履行出资人职责”，单从经济的角度考虑，建立“分级履行出资人职责”体制的主要目的是为了使得上级政府（尤其是中央政府）有一定程度的行动灵活性，从而增加其调控的能力。然而这种体制还是可能影响下级政府行使出资人职责的积极性。因此，从产权和管理体制效率的角度考虑，可以在制度和经济条件允许的情况下，实现中央和地方国有资产“分级所有”的改革目标，即中央和地方政府是市场意义上完全平等的国有资产产权主体。 本文着重就中央和地方之间国有资产产权关系进行深入研究，研究成果具有较大的理论价值和实践意义，从理论价值上看，以促进中央和地方之间国有资产产权关系改革为出发点，综合产权理论、委托—代理理论、国有资产管理理论、政府职能理论，分析中央和地方国有资产产权关系中的问题，提出中央和地方产权关系改革的总体目标和思路，推动了我国国有资产管理体制研究的进一步发展，并丰富了与本项目相关的产权理论、行政管理学和公共选择理论等学术领域的研究内容。从实践意义看，诊断与分析了中央和地方之间产权关系中存在的问题，揭示了中央和地方产权之间国有资产产权关系的本质，丰富和发展了中央与地方之间国有资产产权关系管理的思想，为构建新型的中央和地方之间国有资产产权关系模式提供理论指导和实践操作策略。

目录

文摘

英文文摘

声明

1.导言

1.1 研究对象的选择与问题的提出

1.2研究的意义

1.2.1选题的现实意义

1.2.2选题的理论意义

1.3 研究综述和评价

1.3.1 关于中央与地方国有资产产权关系

1.3.2关于中央与地方国资委监管的资产对象

1.3.3关于中央与地方国有资产产权关系划分的必要性

1.3.4关于中央与地方国有资产产权关系存在的问题

1.3.5关于中央与地方国有资产产权关系划分的原则

1.3.6关于中央与地方国有资产产权关系划分的标准

1.3.7关于中央与地方国有资产产权的边界

1.3.8简要评论

1.4研究方法

1.5基本研究思路

1.6创新与不足

2.国有资产中央与地方产权关系的基本理论

2.1相关产权理论

2.1.1产权的内涵、形式及其功能

2.1.2马克思产权制度理论

2.1.3西方产权理论

2.1.4 国有资产产权理论

2.2政府经济职能与国有企业产权在中央与地方政府间的分布

2.2.1 政府经济职能的基本内涵

2.2.2国有企业与政府职能的实现

2.2.3 中央政府与地方政府的职能边界

2.2.4基于政府经济职能层级划分的国有企业产权分布

2.3 我国国有资产中央与地方产权关系的基本分析框架

2.3.1 命题一：国有资产中央与地方产权关系实质上是中央政府与地方政府经济职能关系的反映

2.3.2命题二： 理顺中央与地方经济职能实现过程中的委托代理关系是中央与地方国有资产产权关系的决定因素

2.3.3命题三： 建立符合市场经济要求的国有资产产权流动机制是协调中央与地方产权关系的根本途径，实现中央政府与地方政府优势互补、利益双赢是协调中央与地方国有资产产权关系的经济动力

2.4本章结论

3.我国中央与地方国有资产产权关系沿革与现状

3.1 国有经济概况与国有企业改革回顾

3.1.1 国有经济地区布局

3.1.2国有经济行业分布

3.1.3 国有经济结构调整

3.1.4国有企业改革历程

3.2中央与地方国有资产产权关系的历史沿革

3.2.1 改革开放前的中央与地方国有资产产权关系(1949年至1978年)

3.2.2改革开放初期国有资产监管的实践(1979年至1984年)

3.2.3有计划的商品经济条件下国有资产监管的实践(1985至1991年)

3.2.4国家统一所有、政府分级监管(1992年至2001年)

3.2.5 国家统一所有，分别行使产权(2002年至今)

3.3 中央与地方国有资产产权关系的现状分析

3.3.1 国有资产管理的理论突破

3.3.2国有资产管理的体制创新

3.3.3 国有资产管理的措施明确

3.3.4主要成绩

3.4中央与地方国有资产产权关系存在问题分析

3.4.1 中央与地方国有资产产权关系中的问题

3.4.2.中央与地方国有产权关系存在问题的原因分析

3.5本章结论

4.经验与启示：中央与地方国有资产产权关系案例研究

4.1 中央企业下放地方：江西铜业

4.2 中央企业控股地方国有资产：中国五矿重组江西钨业

4.3 中央企业带动地方经济社会建设：昌河汽车

4.4本章结论

5.中央与地方国有资产产权关系改革的政策建议

5.1 中央和地方产权关系改革的目标和原则

5.1.1 国有资本总体效益最大化原则

5.1.2兼顾中央和地方利益的原则

5.1.3 国有资本出资人市场平等原则

5.2建立与市场经济相适应的现代国有产权制度

5.2.1 新型国有资产管理体制是现代国有产权制度的基础

5.2.2 国有企业股权多元化是现代产权制度的内在要求

5.2.3现代产权制度建设是国有企业改革的核心内容

5.2.4 国有资产保值增值是现代产权制度的基本目标

5.3 明晰中央与地方国有资产的边界

5.3.1 中央与地方国有资产边界的标准

5.3.2 中央国有资产的产业布局

5.3.3 明确中央政府对国有资产的权利和义务

5.3.4 明确地方政府对国有资产的权利和义务

5.4促进中央和地方国有产权的流动

5.4.1 积极推进国有企业的股份制改造和完善公司治理结构

5.4.2积极探索地方国有资产参与中央企业重组的形式

5.4.3 建立中央和地方国有产权流动的利益协调机制

5.5 中央和地方国有产权关系改革的配套措施

5.6本章结论

参考文献

致谢