我国公用事业政府管制体系研究——以南京市燃气行业为例

摘要

公用事业是城市存在、运转和发展的经济性基础设施的一部分，也是城市经济起飞、社会发展、市民宜居的重要保障，具体包括城市供水、燃气、供热、公共交通、污水收集和处理、垃圾处理、园林绿化、环境卫生、道路桥梁等行业。公用事业生产的是公共产品、提供的是公共服务、关联的是公共利益、影响的是公共安全。由于公用事业具有资本沉淀性（投资大、回收期长、价格机制不灵活）、地域性和网络性（产品和服务只能在管网覆盖的范围内提供）、公用性和公益性（针对所有城市居民，没有特殊的消费群体，往往还需承担社会公益义务）、政府和社会舆论干预性等特点，因此公用事业是一个典型的市场失灵领域，不可能发挥市场竞争机制的作用，甚至主张在一定的地域范围内国有企业垄断经营。随着我国经济社会的全面发展，政府有限财力和管理效率服务水平低、政策性亏损与经营性亏损交织的问题日渐严重，公用事业供给不足矛盾日益突出，市场化改革必然推行。
　　 20世纪90年代我国推行公用事业市场化改革以来，公用设施建设得到极大改善，提升了城市综合服务功能和现代化水平。一是打破垄断经营，引入市场竞争机制，提高设施建设和运行的效率。二是通过投融资体制改革，初步建立多元化的产权结构和多渠道的融资方式，有效地增加城市建设资金投入。三是按照市场经济规则，探索确立政府对公用设施建设的职能和管理体制。但在改革进程中，政府如何既为企业改革创造条件又采取有效措施保障市民公共利益、如何平衡公用事业快速发展与提升公用事业“公益”特色、如何从公用事业生产者角色转变为行业发展“公正裁判员”？政府管制体系的构建执行亟需进一步归纳总结和研究创新。
　　 本研究从公共管理理论出发，综合运用政治学、经济学、行政法等相关理论，采用实证分析法、系统研究法、对比分析法等基本方法，根据公用事业的概念与特征，阐述公用事业自然垄断和行政垄断双重特性，收集整理政府管制相关理论基础与文献综述，通过国外政府管制模式的启示，结合南京市燃气行业改革实证分析，论述了西方发达国家以放松管制和激励性管制为主要特征的改革模式不适合我国的国情和经济条件，我国政府管制的现状是管制越位、管制缺位和管制错位并存，创新性地提出了我国公用事业政府管制改革模式应进行管制重建，即对管制缺位的进行管制补位、对管制越位的进行放松管制、对管制错位的进行管制复位。
　　 本研究重点论述了我国公用事业政府管制必要性、目标、内容、方式和机制等核心问题，分析管制执行过程中政府、企业和消费者的博弈过程，通过建立独立公正的公用事业政府管制机构、加强公用事业的经济性管制与社会性管制、健全完善公用事业价格管制体系、推行公用事业特许经营制度、建立管制影响评估制度等方式，构建具有中国特色公用事业政府管制体系。我国公用事业政府管制模式的构建，要突出产业安全、民生利益等重要目标，而不仅仅是关注经济效率问题，以此为原则建立公用事业引进竞争机制的立法模式、建立有效的成本约束机制和定价决策程序、建立切实有效的政府监管体制等可行性建议，以期制定科学合理的公共政策，采取切实可行的策略措施，构建“以坚持市场化为导向、以最大程度实现公共利益”为原则的政府管制模式，重建我国公用事业政府管制模式，构建符合我国公用事业改革发展的政府管制体系，进一步加快打造公共服务型政府。
　　 论文的基本内容和结构框架分为六部分:
　　 绪论。从选题依据、国内外研究现状、研究的基本方法与主要内容、可能的创新点等方面入手，论述论文研究理论意义与实际价值。
　　 笫一章公用事业概念与特征。首先介绍公用事业的概念与属性，其次分析公用事业自然垄断与行政垄断双重特征，最后指出我国公用事业自然垄断都带有行政垄断色彩，要明确区分公用事业的自然垄断与竞争性业务领域。
　　 第二章公用事业政府管制相关理论基础综述。梳理出一个脉络清晰、涵盖主要研究成果的综述，首先介绍政府管制概念与发展过程，其次整理阐述政府管制相关理论基础，最后指出我国当前公用事业政府管制有别于西方发达国家的研究侧重点。
　　 第三章国外政府管制模式启示与我国公用事业改革。首先以美、英、日等国为例，归纳总结国外公用事业政府管制模式与共性，以此为借鉴启示我国公用事业改革模式选择;其次描述我国现状公用事业发展的不足;最后重点介绍我国公用事业改革攻坚历程，阐述我国公用事业市场化改革的初步探索、思路与目标、途径与发展前景。
　　 第四章南京市燃气行业改革政府管制体系实证分析。结合南京市燃气行业改革发展的实践案例，分析政府管制体系的构建。首先介绍南京城市概况与燃气行业现状，其次介绍南京市管道燃气行业特许经营制度执行情况，最后总结南京市管道燃气行业改革政府管制主要内容。
　　 第五章我国公用事业政府管制体系的构建。本章是论文的核心部分，其目标就是构建一个既适合我国国情、又具有科学高效特征的公用事业政府管制体系。首先介绍由于市场失灵、公用事业特点以及特殊原因而决定的我国公用事业改革政府管制的必要性，其次阐述我国公用事业政府管制的原则与目标，再次重点论述我国公用事业政府管制体系的构建，最后介绍政府管制的主要内容和对策建议。

目录

声明

摘要

绪论

? 问题的提出

? 国内外研究现状

? 研究的对象与意义

? 研究的基本方法与主要内容

? 可能的创新点

1 公用事业概念与特征

1．1 公用事业概念与属性

1．1．1 公用事业概念与内涵

1．1．2 公用事业经济属性与特点

1．1．3 公用事业产品与服务的性质

1．2 公用事业自然垄断特征

1．2．1 自然垄断概念

1．2．2 自然垄断形成原因

1．2．3 公用事业自然垄断基本特征

1．3 公用事业行政垄断特征

1．3．1 行政垄断概念

1．3．2 行政垄断形成原因

1．3．3 行政垄断行业特征及其危害

1．4 公用事业双重垄断特征分析

2 公用事业政府管制相关理论基础综述

2．1 政府管制的概念与发展

2．1．1 政府管制的概念

2．1．2 政府管制理论的发展

2．2 政府管制相关理论基础

2．2．1 公共利益理论

2．2．2 公共选择理论

2．2．3 管制俘虏理论

2．2．4 放松管制理论

2．2．5 激励性管制理论

2．3 我国公用事业政府管制理论的研究侧重点

3 国外政府管制模式启示与我国公用事业改革

3．1 国外公用事业政府管制模式与共性

3．1．1 美国公用事业的放松管制模式

3．1．2 英国公用事业的民营化改革模式

3．1．3 日本公用事业的竞争力塑造模式

3．1．4 国外公用事业政府管制的共性评述

3．1．5 国外公用事业政府管制模式的启示

3．2 我国公用事业改革攻坚

3．2．1 我国公用事业改革的初步探索

3．2．2 公用事业改革的思路与目标

3．2．3 公用事业改革的途径与发展前景

4 南京市燃气行业改革政府管制体系实证分析

4．1 南京市燃气行业现状与存在问题

4．1．1 南京城市概况与燃气行业现状

4．1．2 南京市燃气行业存在问题

4．2 南京市管道燃气行业改革

4．2．1 南京市管道燃气行业改革动因

4．2．2 南京市管道燃气行业特许经营

4．2．3 南京市管道燃气行业特许经营的政府管制

5 我国公用事业政府管制体系的构建

5．1 我国公用事业政府管制的必要性

5．1．1 市场失灵决定的政府管制

5．1．2 公用事业特点决定的政府管制

5．1．3 我国特殊国情决定的政府管制

5．2 我国公用事业政府管制的原则与目标

5．3 我国公用事业政府管制体系的构建

5．3．1 建立独立公正的公用事业政府管制机构

5．3．2 加强公用事业的经济性管制与社会性管制

5．3．3 健全完善公用事业价格管制体系

5．3．4 推行公用事业特许经营制度

5．3．5 建立管制影响评估制度

5．4 我国公用事业政府管制的主要内容

5．5 具体对策建议

结语

致谢

参考文献