撤县设区型新市区城乡规划管理权冲突与整合研究——以南京市为例

摘要

新世纪以来，伴随着我国城市化的快速推进，同时受“房地产热”、地方政府土地财政的强劲推动，城市规模以前所未有的速度扩张，而将中心城市周边的县（市）通过撤县设区行政区划调整手段纳入市区范围是扩大城市规模的便捷方式。撤县建区，既为城镇化的快速发展提供了载体，也为老城的功能优化提供了条件，更为房地产发展、土地财政提供了难得的土地资源。在此背景下，以广州、杭州、南京、苏州等城市为代表的新一轮撤县（市）设区高潮便开始到来。
　　撤县（市）设区后，由于《城乡规划法》未赋予市辖区一级政府的规划管理权限，即原属于县级管理权限的城乡规划管理权区级政府不再保留，应上收到市规划部门统一行使。城乡规划管理权作为调控建设用地规模、布局、开发强度的主要手段，对房地产开发、土地财政具有很大的影响，撤县设区后的新市区政府当然不会甘心直接将权限拱手相让，因此“市”、“区”两级的城乡规划管理权冲突就此产生。这种冲突并非研究案例所在地的南京为个案，在全国大多数地区具有普遍的代表性。对这一冲突存在的情况进行调查，对其所带来的影响进行全面而客观的评估，并提出合理的处置模式和建议，显得很有必要。上一轮行政区划调整的高潮已过去10多年，在省直管县的改革预期后效判断带动下，一些地方政府又开始谋求新一轮的撤县（市）设区，在这个时点上对前一轮行政区划调整后的新市区城乡规划管理权冲突情况进行梳理、总结，对将要到来的新一轮行政区划调整可能带来的问题进行超前研究，显得更有必要。党的十八届三中全会提出实现国家治理体系和治理能力现代化的战略要求，因此研究分析快速城市化地区行政管理体制变革趋势，科学调整以空间管治权为核心的规划管理体制，是未来一段时期我国快速城市化进程中面临的重大问题。
　　本文从国内外相关研究综述、理论借鉴、理论框架构建入手，在借鉴尺度和边界、新制度经济学、行政区经济、府际关系、社会冲突等理论的基础上，构建了基于尺度和边界视角的撤县设区型城乡规划管理权冲突与整合的理论分析框架，在对撤县设区型新市区城乡规划管理权冲突的表现、产生的背景和体制机制分析后，对冲突带来的影响进行了综合评估。在综合评析国内外典型城乡规划管理机构设置不同模式的基础上，提出了“管理层级合理化”和“管理边界清晰化”的撤县设区型城乡规划管理权整合目标，构建了“规划编制管理尺度上移、规划审批管理尺度下移、规划监督管理尺度上移”的尺度重组和“规划管理机构边界整合、规划管理职责边界整合、规划管理权限边界整合”的边界调整的城乡规划管理权整合模式。
　　全文分为五大板块，共八章。第一板块为绪论及理论部分，即论文第一、第二、第三章，主要介绍研究缘起、概念界定、研究目的及意义、研究方法，国内外相关研究综述，冲突和整合的相关理论、理论框架模型构建等。第二板块为城乡规划管理权冲突研究部分，即论文第四章，重点从城乡规划管理权的冲突表现、访谈与问卷、背景分析、机制分析、影响评估方面进行研究。第三板块为城乡规划管理权整合研究部分，即论文第五、第六章;在评析国内外相关城市经验的基础上，提出了基于尺度重组和边界调整的新市区城乡规划管理权整合模式。第四板块为论文实证研究部分，即论文第七章，以南京为案例进行了实证研究;文章最后为结论部分，即提炼研究结论、创新点、及进一步研究展望。
　　全文的主要结论如下:
　　(1)撤县设区型新市区城乡规划管理权冲突存在较普遍，冲突既有负效应，也有正效应。撤县设区型新市区城乡规划管理权的冲突在全国较为普遍的存在。冲突既造成空间上的无序及低效利用，环境上的失控及污染加剧，产业上的低端及低效利用;同时撤县设区也有利于全市性的功能布局调整优化和给新市区获得发展机会，带来发展活力。
　　(2)冲突产生的根源:权力尺度错位与边界混乱。撤县设区的行政区划调整可以瞬间完成，但权力的尺度和边界调整往往难以及时跟进。权力尺度未及时上移至市一级和下移至区一级从而造成权力的尺度错位;权力的机构设置、机构职责、机构权限等边界未规范明确而带来权力边界混乱。
　　(3)冲突产生的现实土壤:特殊地域和特殊体制下的博弈。撤县设区型新市区与老城区相比具有特殊的地域特征、发展动力、管理需求;加上现阶段特殊的经济、政治、法理方面的体制机制原因，造就了城乡规划管理权冲突的现实土壤，从而冲突成为特殊地域和特殊体制下博弈的产物。
　　(4)从冲突到整合:城乡规划管理权的尺度重组。冲突的解决不能简单地将权力下放和上收，而应在“管理层级合理化”和“管理边界清晰化”的整合目标下，通过尺度重组和边界调整的方式实现权力的整合。在规划管理权尺度重组中，规划编制管理尺度应上移，规划审批管理尺度应下移，规划监督管理尺度应上移。
　　(5)从冲突到整合:城乡规划管理权的边界调整。在权力整合的实现路径上，应进一步从权力的边界调整入手，通过对规划管理机构边界、规划管理职能边界、规划管理权限边界的有序调整，来实现规划管理权的整合。
　　(6)整合模式的推进有赖于配套机制的支撑，通过配套法规、全市联网的规划管理系统、完善的决策支撑系统、规范的规划审批操作来实现。
　　全文的主要创新点有:
　　(1)提出了一个权力从冲突到整合分析的新视角。由于地方政府经济角色、政绩考核、法理因素等现行机制方面的原因，在行政区划调整快速完成的过程中，权力的尺度和边界在市、区两级政府之间并没有随之调整到位，所以权力冲突随之产生。基于此，权力的整合也有赖于权力的尺度重组和边界调整。论文在吸收尺度和边界、新制度经济学、行政区经济、府际关系、社会冲突等理论的基础上，提出了一个基于权力尺度重组和边界调整的从冲突到整合分析的新视角。
　　(2)构建了一种撤县设区型城乡规划管理权整合的新模式。在界定市级规划部门管理需求和撤县设区型新市区发展需求的基础上，提出“管理层级合理化”和“管理边界清晰化”的整合目标，构建了基于“规划编制管理尺度上移、规划审批管理尺度下移、规划监督管理尺度上移”的尺度重组和“规划管理机构边界整合、规划管理职责边界整合、规划管理权限边界整合”的边界调整的撤县设区型城乡规划管理权整合模式。
　　(3)探索了一种政府间权力制衡的新思路。从“整合目标下的权力有机分解”研究视角入手，把规划管理权力从纵向进行切割，划分为规划编制管理、规划审批管理、规划监督管理三个既相互联系、又相对独立、且相互制约的三个阶段，规划编制管理和规划监督管理权限一头一尾由上级政府部门行使，规划审批管理由下级部门行使，既保障了上级政府要求的规划整体性，也满足了下级政府审批高效性的要求。“整合目标下的权力有机分解”从传统的“集权论”和“放权论”之间探索了一种政府间权力制衡的新思路。

目录

声明

摘要

第一章 绪论

1．1 研究缘起

1．1．1 选题来源

1．1．2 选题基础

1．2 概念及范围界定

1．2．1 撤县设区型新市区

1．2．2 城乡规划管理权

1．2．3 城乡规划管理权的冲突

1．2．4 城乡规划管理权的整合

1．3 研究目的及意义

1．3．1 研究目的

1．3．2 研究意义

1．4 主要内容、研究方法及技术路线

1．4．1 主要内容

1．4．2 研究方法

1．4．3 技术路线

第二章 国内外相关文献研究综述

2．1 国外研究综述

2．2 国内研究综述

2．3 小结及启示

第三章 相关理论借鉴及理论框架构建

3．1 尺度和边界理论

3．1．1 尺度和边界理论概述

3．1．2 基于尺度和边界理论的权力冲突分析

3．1．3 基于尺度和边界理论的权力整合启示

3．2 新制度经济学理论

3．2．1 新制度经济学理论概述

3．2．2 基于新制度经济学理论的规划权力冲突分析

3．2．3 基于新制度经济学理论的规划权力整合启示

3．3 行政区经济理论

3．3．1 行政区经济理论概述

3．3．2 基于行政区经济理论的规划权力冲突分析

3．3．3 基于行政区经济理论的规划权力整合启示

3．4 府际关系理论

3．4．1 府际关系理论概述

3．4．2 基于府际关系理论的规划权力冲突分析

3．4．3 基于府际关系理论的规划权力整合启示

3．5 社会冲突理论

3．5．1 社会冲突理论概述

3．5．2 基于社会冲突理论的规划权力冲突分析

3．5．3 基于社会冲突理论的规划权力整合启示

3．6 理论框架构建：权力的尺度重组和边界调整

3．6．1 权力冲突的根源：尺度错位和边界混乱

3．6．2 权力整合的实质：尺度重组和边界调整

3．6．3 理论框架构建：权力从冲突刭整合—尺度重组与边界调整

3．7 小结

第四章 撤县设区型新市区城乡规划管理权冲突研究

4．1 撤县设区型新市区城乡规划管理权冲突概况

4．2 撤县设区型新市区城乡规划管理权冲突表现

4．2．1 规划编制层面冲突

4．2．2 规划审批层面冲突

4．2．3 规划监督层面冲突

4．3 基于规划管理人员对规划管理权冲突的访谈及问卷分析

4．3．1 基于规划管理人员对冲突的访谈分析

4．3．2 基于规划管理人员对冲突的问卷分析

4．4 撤县设区型新市区城乡规划管理权冲突产生的背景分析

4．4．1 经济体制改革带来的尺度和边界转变

4．4．2 行政区划调整带来的尺度和边界变化

4．4．3 地域特征悬殊带来的尺度和边界差异

4．5 撤县设区型新市区城乡规划管理权冲突产生的机制分析

4．5．1 规划警理权冲突产生的经济学分析

4．5．2 规划管理权冲突产生的政治学分析

4．5．3 规划管理权冲突产生的法理学分析

4．6 撤县设区型新市区城乡规划管理权冲突的影响评估

4．6．1 消极效益评估

4．6．2 积极效益评估

4．6．3 综合效益评估

4．7 小结

第五章 城乡规划管理权整合的国内外经验借鉴

5．1 我国城乡规划管理体制的历史演变

5．2 我国地方政府城乡规划管理机构的设置方式

5．2．1 独立设置型

5．2．2 联合设置型

5．2．3 附属设置型

5．3 我国典型地区城乡规划管理模式梳理及评析

5．3．1 北京规划管理模式

5．3．2 上海规划管理模式

5．3．3 广州规划管理模式

5．3．4 典型地区规划管理模式评析及比较

5．4 典型国家和地区城乡规划管理体制梳理及评析

5．4．1 新加坡规划管理体制

5．4．2 美国规划管理体制

5．4．3 日本规划管理体制

5．4．4 香港地区规划警理体制

5．4．5 典型国家规划蕾理体制评析及比较

5．5 小结

第六章 撤县设区型新市区城乡规划管理权整合研究

6．1 市、区两级规划管理利弊比较分析

6．1．1 市级规划管理利弊比较

6．1．2 区级规划管理利弊比较

6．2 撤县设区型新市区城乡规划管理权整合目标、思路及路径

6．2．1 整合目标

6．2．2 整合思路

6．2．3 整合路径

6．3 撤县设区型新市区城乡规划管理权尺度重组研究

6．3．1 规划编制管理尺度上移

6．3．2 规划审批管理尺度下移

6．3．3 规划监督管理尺度上移

6．4 撤县设区型新市区城乡规划管理权边界整合研究

6．4．1 市、区城乡规划管理机构设置边界整合

6．4．2 市、区城乡规划管理机构职责边界整合

6．4．3 市、区城乡规划管理机构权限边界整合

6．5 小结

第七章 南京市撤县设区型新市区城乡规划管理权冲突与整合研究

7．1 南京市撤县设区型新市区城乡规划管理权的演变、现状和特征

7．1．1 南京市撤县设区型新市区城乡规划管理机构的历史演变

7．1．2 南京市撤县设区型新市区城乡规划管理机构的现状构成

7．1．3 南京市撤县设区型新市区城乡规划蟹理机构的现状特征

7．2 南京市撤县设区型新市区城乡规划管理权冲突研究

7．2．1 南京市撤县设区型新市区城乡规划管理权冲突典型案例分析

7．2．2 南京市撤县设区型新市区城乡规划管理权冲突产生的背景分析

7．2．3 南京市撤县设区型新市区城乡规划管理权冲突产生的原因分析

7．3 南京市撤县设区型新市区城乡规划管理权整合研究

7．3．1 南京市撤县设区型新市区城乡规划管理权整合目标、思路及路径

7．3．2 南京市撤县设区型新市区城乡规划管理权尺度重组研究

7．3．3 南京市撤县设区型新市区城乡规划管理权边界调整研究

7．4 小结

第八章 结论及进一步探讨

8．1 主要结论

8．2 主要创新点

8．3 进一步探讨

致谢

参考文献

附录

作者简介