完善我国行政许可听证制度的思考

摘要

行政听证制度是现代民主政治的产物，是行政程序的核心内容。在英美法系国家及大陆法系国家都非常重视行政听证在行政程序中的具体运用，它在保障人权和监督政府行为方面发挥着非常重要的作用。我国在2003年通过的《中华人民共和国行政许可法》在总结我国立法及实践听证经验的基础上，专门在第四章第四节对行政许可听证程序做出明文规定，确立了行政许可听证制度。并在听证笔录的效力、听证范围和听证行为的法律责任等方面有所突破和发展，对听证制度进行了再次创新。行政许可听证有利于提高行政机关的行政效率，发现真实情况，提高行政许可决定的正确性，满足了行政相对人参政议政的意愿，提高了行政许可决定的可接受性。同时增强了行政许可决定过程的透明度，有效防止行政许可过程中腐败现象的发生。但由于此制度在我国起步较晚，因此还存在一些不足，主要表现在以下几个方面：第一，听证制度的适用范围不明晰。我国《行政许可法》规定听证适用范围的法条表述过于抽象，在实践中，容易给行政主体和当事人造成行政许可适用范围上的分歧，从而在操作上带来困难。同时，《行政许可法》还将具体解释的权力交由行政主体，赋予了行政机关很大的自由裁量权，这就给民众利益造成了损害。而且《行政许可法》规定的听证事项范围小，不能充分保护申请人的利益。第二，听证告知制度不科学。告知是听证程序的起点，直接影响当事人听证权力的行使，当事人只有了解听证所涉及的事项，才能进行充分的准备。我国《行政许可法》对听证的告知规定的过于简单、粗略和狭窄。首先，告知时间不明确。其次，告知的内容过于狭窄。《行政许可法》第48条仅规定了告知听证的时间、地点，这是远远不够的。最后，告知的方式不明确。我国《行政许可法》对告知方式未作规定，告知一般分为口头告知和书面告知两种方式。因为没有明确规定，会导致行政机关采用自己方便的方式进行通知，使听证申请人和利害关系人不能全面了解听证会的有关情况，不符合便民的原则。第三，听证主持人规定不完善。行政许可听证主持人是指在行政许可听证过程中引导听证进程，主持接受证据，作出预备性决定的政府官员。他是整个听证程序的灵魂，在行政许可听证中居于主导和核心地位，扮演着裁判者的关键性角色。虽然《行政许可法》确立了行政许可听证主持人制度，但却对听证主持人的职责规定不明确，也不能确保听证主持人的独立性地位，因此使听证主持人不能切实履行好其职责。第四，听证笔录制作规定不规范。行政许可听证笔录，是指行政许可机关在举行行政许可听证过程中，对听证参加人针对听证事项的举证、质证和辩论等具体活动过程及内容所做的客观性记录。它是具有“法律意义的文书”。但我国《行政许可法》却没有明确规定听证笔录应当包括哪些记载事项和记录要求。这一立法现状将直接影响到听证笔录作为行政许可决定的证据材料的证明力度，从而也直接影响到行政许可决定的合法性和合理性。第五，监督责任的规定不到位。《行政许可法》只针对一种情况即对于依法应当举行听证而不举行听证的情况做出了法律监督规定，而对听证程序中违反法律规定的其他事项和行为却未做规定。笔者在研究若干行政许可听证规章中对行政许可听证制度方面的规定，吸收外国行政程序法听证制度的精髓，总结以往行政许可听证实践的基础上，提出如下建议：第一，明晰行政许可听证适用范围。加强法律、法规、规章对行政许可听证的立法，使行政许可听证有法可依，同时进一步明确、细化和扩大行政许可听证的范围。第二，完善听证告知制度。明确告知时间，扩大告知内容，遵循便民原则，采取合适的告知方式告知行政许可听证的当事人。第三，建全听证主持人制度。确立听证主持人独立的法律地位，实行听证主持人的职业资格准入制度，由司法部组织统一考试，各行政机关积极配合，选送专业和工作能力强的人员参加，对合格人员发给证书，让听证主持人持证上岗。同时明确听证主持人职责，完善听证主持人回避制度，规定“禁止单方面接触”制度。第四，规范听证笔录的制作标准。记录人应当将听证的全部过程和内容记入笔录，听证笔录应当全面、客观、真实地记录听证的全部活动。第五，强化听证制度中的监督责任。扩大听证监督范围，细化违反行政许可听证的行政处分办法。
　　 作为行政程序法的核心内容和现代民主的标志，行政听证制度在我国己被广泛纳入决策和执法程序。2004年7月1日施行的《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)在总结立法和实践经验的基础上，以专节的形式对行政许可听证程序作出规定，进—步完善了听证制度，将我国的行政程序立法又向前推进了一步。
　　 这将对我国在实行依法行政，预防和治理腐败等方面产生积极的影响和作用。本文主要对《行政许可法》中的听证程序进行了细致的研究，在分析法律规定的基础上，研究多部现行部委规章、政府规章中关于行政许可听证程序的规定，结合听证程序理论，阐释了行政许可听证的概念、基本原则以及意义，回顾了行政许可听证制度的历史沿革，评析了我国行政许可听证的立法现状，重点剖析了它在适用范围、告知制度、听证主持人、听证笔录和监督责任的规定中存在的不足，并结合国外行政许可听证制度的经验和我国的实际情况，有针对性的提出了相应的完善建议。

目录

文摘

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引 言

一、行政许可听证制度概说

(一)行政许可听证的概念

(二)行政许可听证制度的沿革

(三)行政许可听证的基本原则

(四)实施行政许可听证的意义

二、行政许可听证制度的内容

(一)行政许可听证的适用范围

(二)行政许可听证的主体

(三)行政许可听证的形式

(四)行政许可听证的程序

(五)行政许可听证的效力

三、行政许可听证制度现存的问题

(一)听证制度的适用范围不明晰

(二)听证告知制度不科学

(三)听证主持人规定不完善

(四)听证笔录制作规定不规范

(五)监督责任的规定不到位

四、完善行政许可听证制度的对策

(一)明晰行政证许可听证适用范围

(二)完善听证告知制度

(三)建全听证主持人制度

(四)规范听证笔录的制作标准

(五)强化听证制度中的监督责任

结论

参考文献

后 记