完善农村土地承包经营权流转制度的法律思考

摘要

我国的土地权属模式实行社会主义公有制，即全民所有制和集体所有制的结合。城市土地属于国家（全民）所有；农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民（集体）所有。 自改革开放以来，国家逐步以政策和法律的形式赋予了农民对集体土地的承包经营权，即农民个人、单位通过依法订立承包合同，取得对集体所有的土地从事种植业、林业、畜牧业、渔业等生产经营活动并获得收益的权利。 土地承包经营权作为由土地的众多产权之一，与其他产权一样，产生于经济交易合同、契约或者国家法律的明文规定，一经产生，这种产权就可以在一定条件下进行交易，学界称之为土地承包经营权的流转。具体而言，就是农民通过对土地承包经营权的转包、出租、互换、转让、入股从事农业生产合作等方式，将享有的土地财产权利在不同的主体之间进行流动和转让。 当前，我国尚未制定专门规范土地承包经营权流转的统一法律，仅存在农业部在2005年发布的行政法规。实践操作中，土地承包经营权流转呈现出形式多样、期限较短、交易隐蔽、范围狭窄等特点。目前，我国农村土地交易市场还未发育成熟，土地流转现状流弊甚多。因此，以法律手段来规范和完善土地承包经营权的流转制度具有重要的意义：有利于调整农村土地利用关系，保证流转的顺利进行；有利于维护交易安全，保障农民的合法权益；有利于降低交易成本，提高承包地的使用效益；有利于控制与打击非法流转，保护有限的耕地资源；有利于减少土地纠纷，维护社会治安的稳定。 党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出：“允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。”在此精神指导下，笔者认真回顾了建国以来我国农村土地流转的立法沿革，在分析当前土地承包经营权的流转困境和检讨现行立法的基础上，提出规范土地承包经营权流转的立法指导原则：严格保护耕地原则；依法、自愿、有偿原则；“三个不得”原则；坚持流转多样性原则和坚持以市场为主导的原则。再以此五大原则为核心，从明晰土地承包经营权的主体和权能、规范土地流转程序、改革征地补偿机制和完善相关配套机制等多个方面，论述构建农村土地承包经营权流转法律制度的方案，力图寻求解决农村土地流转问题的法治之路，希望能为我国农村土地市场的法治建设提供理论参考。