工具理性与价值理性的冲突及其调适--“公民治理理论”视野中的西方公民参与研究

摘要

马克斯·韦伯于19世纪末观察资本主义社会，发现无论公与私部门，都存在官僚化(Bureaucratization)的管理组织。在20世纪初，韦伯更加断言:“官僚组织是现代社会的世界性命运。”官僚组织为近代人类社会所依赖，在于它具有处理工业时代复杂行政工作的独特能力。然而在当前西方国家普遍迈入“后现代社会”的今天，昔日建构在理性主义基础之上的官僚组织，所面对的外在环境已不同于过去。官员具有的特殊能力，已经无法回应社会结构的变迁，维系其存在正当性的效率职能也备受质疑与诘难。面对快速而复杂的环境，尽管政府的职权不断扩张，却始终跟不上人民的步伐，政府施政满意度的下降，无法治理的窘境已经迫使西方政府将官僚组织的改革列为第一要务。 新公共管理运动被视为西方学术界从组织结构对西方官僚制改革一种尝试。但改革失败，引发了学者们反思，以博克斯、登哈特、全忠燮为代表一批学者提出了应当从政治途径改革官僚制的呼声。那就是将公民而不是官僚放在政府的核心地位，将公民引入到政府决策的过程当中。以“公民参与”作为“公民治理”的核心概念，通过政府从“掌舵”到“服务”，官员从“官僚”到“帮助者”，公民从“消极公民”到“积极公民”创造性转换，实现从“效率优先”到“民主优先”的核心价值转换。其实践形式则通过民主行政来体现，主要集中在以下三种途径:社区治理中的公民参与，公共政策中的公民参与，以及现代通信资讯技术中的公民参与。 全文分为导论、六章正文以及结束语进行写作。其中，正文一共分为三大部分，第一大部分为基础性研究，主要是第一章，阐述本文所依据的相关理论，确定本文的研究对象。第二大部分为实证研究，包括第二章、第三章、第四章，分别分析在公民治理理论视野下，西方公民参与在社区、公共政策以及现代通信资讯科技中的不同模式和发展内容。第三大部分为第五章，是理论与实践综合总结和归纳阶段，分析了西方公民参与公共治理的影响与实践中的困境。最后一部分则分析了公民治理理论对中国的借鉴与启示。 导论的部分由问题的提出与研究意义;研究综述与理论基础;创新空间与逻辑结构;研究方法与研究资料等组成。 第一章探讨了公民治理理论产生的背景、主要内容、核心价值以及实践方式。本章首先从理性官僚制的分析开始，从组织、政治、伦理三重视角审视理性官僚制存在的弊端，指出新公共管理理论从组织结构内部改革并不能解决官僚制存在的问题，而在此基础上，从政治途径入手的公民治理理论应运而生。公民治理理论核心概念是公民行政参与，它强调政府、官员、以及公民再造，主张政府从“掌舵”到“服务”，行政官员从“官僚”到“帮助者”，公民从“顾客”走向“积极公民”，同时主张“民主优先”，在具体实践中，倡导民主行政。作为对新公共管理一种批判性理论，公民治理理论认为理性官僚制在当今社会广为人们所诟病的真正原因并不在于其内部结构的缺陷，而是在于外部的政治原因。在公共行政日益政治化的今天，由技术专家、行政精英主导的政府与大众民主化要求产生了分歧，而化解这一争端最有效的办法是将公民纳入到公共行政过程中来，通过重新思考公民身份，开拓新的公民参与渠道，重建政府与公民的合作关系。公民不再处于被动的、从属的地位，而是主动地通过参与到行政决策、执行、监督等过程中，与政府开展积极地、广泛地合作。 第二章分析西方社区治理中的公民参与。严格意义上说，社区很难被算做一级行政机构，但却是公民参与公共治理的最佳场所。自治的意义主要取决于规模因素，治理的形态也应从与公民切身利益相关的公共事务开始。正是基于这样一个顺序过程说，社区治理成为公民参与公共事务的起点，也是“公民治理”实现的基点。在社区治理中通过公民参与，加强公民对政府的监督和管理，消除公民对公共事务的陌生感，在民主行政的制度设计及参与民主的活动场地中，能够使专业性和回应性得到黄金交叉，技术与价值分歧往往能得到最妥善的解决。从实践来看，公民参与社区有效治理离不开三个基本要素:一是强而有力的地方政治领导人;二是行政官员的角色转换;三是积极公民的培养。 第三章分析西方公共政策中的公民参与。如果说公民在社区中参与是公民参与的起点，那么公共政策中公民参与则是一种在更高层面上的延伸。公民参与公共政策，能够有效促进公共政策的民主性、公共性、科学性、合法性、责任性、有效性，赋予了公共政策的价值功能。而协商民主在实践中的发展，则创造了几种新的公民参与模式，为公民参与公共政策提供了几种新途径，与传统公民参与模式相比，这些新模式更加强调政府与公民、公民与专家、公民与公民之间对话、交流与沟通，具有新的比较优势。从公民参与公共政策的实践来看，公民的有效参与，亦言之，“一种正确的公民参与”，必须强调公共政策制定过程中的价值性与技术性的统一，而这有赖于一套科学地评价公民参与的原则性框架。 第四章分析现代通信资讯科技中的公民参与，作为公民治理理论视野下第三个维度，现代通信资讯科技中公民参与属于公民治理的未来模式。从电子政府到电子治理再到电子民主，西方学术界对电子技术的发展带给人类生活的影响，已经从偏重电子政府中的技术指导论、技术决定论以及盲目乐观，转向强调对电子民主中公共价值的回归。不同于传统的公民参与模式,现代通信资讯科技中的公民参与具备了一些新特点、新模式，新内容。在一部分学者看来,电子民主能够成为民主新的桃花源，能够实现民主真正意义上的回归。但显然这一过程也并非一蹴而就。从实践案例来看，现代通信资讯科技中的公民参与尚处于试验阶段，其前景虽然广阔，但存在问题较多，从超越“虚拟的美丽”，进入“美丽的虚拟”尚须假以时日。 第五章则主要阐述了公民治理理视野中西方公民参与公共治理的影响和困境。一种新理论的出台往往有其深厚的社会基础。理论“背后的背后”，往往反映了这个时代的一种发展趋势。公民治理理论的背后反映了西方学术界研究三个趋势:从“弱势民主”到“强势民主”，从“管理主义”向“宪政主义”转向，以及西方新公民参与运动的兴起。在民主化浪潮不断高涨今天，西方国家普遍由“前工业化社会”向“后工业化社会”过渡的历史进程中，西方学术界试图缓解技术与价值之间紧张关系，拉近国家与公民社会之间距离，缓解行政专业性与政治回应性等等诸多矛盾而采取一种新尝试——那就是将公民更多引入到公共行政中。而这一思想在具体的实践中，无疑也面临着理论与实践的偏差。目前以公民为中心的公民直接参与公共行政的案例，即使是在西方民主国家范围内，也只是处于刚刚起步阶段，大多是具有“试验”性质的，虽有良好的效果，但也存在着诸多的问题，尚不具备大规模推广的可能性，仅处于“试错”阶段。 第六章则阐述了公民治理理视野中西方公民参与公共治理对中国的借鉴与启示。中国的政治大背景与西方社会是完全不同的。如果说西方社会是在从传统工业化社会向后工业化社会过渡过程中，发现的官僚制工具理性过剩;与之相对的则是，中国社会从传统农业社会向工业化社会过渡过程中，发现的官僚制工具理性不足。而从西方公民参与公共治理的实践来看，民主素养、民主技能培养要远比民主形式重要的多。西方社会虽然成功解决了公民政治参与问题，但公民行政参与与真正民主的要求尚还有很长的距离。因此，对于中国而言，笔者认为当前应以城市社区作为我国基层民主建设突破口，以基层民主作为民主改革基础性力量，对官僚制改革则应首先从构建理性官僚制入手，从伦理途径进行完善。虽然目前来看公民治理理论尚不适合当代中国，但其对强势民主呼唤，对官僚制改革尝试，对国家与公民社会分离反思都值得学术界进一步思考。 结束语对公民治理理论进行了归纳:公民治理理论从本质上是一种前瞻性公共行政，是西方学者希望通过重新界定政府、官僚和公民在治理中的角色，将公共行政拉回民主的轨道。它倡导政治人价值的回归，主张通过公民参与调适价值理性与工具理性的冲突，强调行政参与对公民参与的重要意义。虽然在实践中公民治理理论依然困难重重，超越官僚制在一定时期内仍是一种假想，但公共行政的“公共性”决定了新的时代是公民与公共行政携手的新时代，是要以生机勃勃的方式将民众带入公共行政之中的时代，同时也是在实践中艰难前行的时代。

目录

声明

论文创新点

摘要

导论

一、问题的提出与研究意义

二、研究综述与理论基础

三、创新空间与逻辑结构

四、研究方法与研究资料

第一章“公民治理”理论简介

第一节公民治理理论的产生背景

一、理性官僚制的三重视角分析

二、从组织途径改造官僚制政府

三、从政治路径改造官僚制政府

四、公民治理理论的兴起

第二节公民治理理论的架构及其内容

一、公民治理理论的核心概念

二、公民治理理论的行为主体再造

第三节“公民治理’’理论核心价值的重组

一、公共行政中的民主与效率

二、民主与效率历史演变

三、民主优先理念的兴起

第四节公民治理理论下的善治：民主行政

一、民主行政理论的比较

二、民主行政产生的动因和价值

三、民主行政的可行路径

第二章社区治理中的公民参与

第一节社区治理相关概念和历史回顾

一、社区的概念和特征

二、治理——善治理论

三、社区治理发展沿革——以美国为例

第二节公民治理兴起对社区治理模式的影响

一、社群主义对自由主义的批判

二、公民治理：社区权力结构的调整

第三节构建政府与公民积极合作关系

一、合作关系建立的前提条件：强而有力的政治领导人

二、建立合作关系的重点：行政官员与公民沟通

三、达成合作关系的基础：培养充分知情的积极公民

四、政府与公民组织之间关系

第四节案例：美国佛罗里达州桔镇的“公民第一"运动

一、背景分析

二、从“顾客服务”到“公民服务”思维方式的转变

三、公民参与社区治理机制的形成

第五节小结

第三章公共政策中的公民参与

第一节公民参与公共政策制定的价值功能

一、推进公共政策的民主性

二、增进公共政策的公共性

三、提高公共政策的科学性

四、扩大公共政策的合法性

五、强化政府官员的责任性

六、增强公共政策的有效性

第二节协商民主与公共政策的制定

一、协商民主的概念和特点

二、公共政策中协商民主的引入

三、协商民主在公共政策中运用原则

第三节公民参与公共政策的新模式

一、传统公民参与模式及其弊端

二、公民参与公共政策新模式比较

第四节公共政策中公民参与评价原则框架

一、“机制”与“过程”二分法

二、宏观参与“机制”原则

三、微观协商“过程”原则

四、“正确的公民参与”

第五节案例：加拿大卑诗省选举制度改革中的公民参与

一、引子

二、背景简介

三、具体内容

第六节小结

第四章现代通信资讯科技中的公民参与

第一节电子政府、电子治理与电子民主

一、电子政府

二、电子治理

三、电子民主

第二节通信资讯科技中的公民参与与传统公民参与的比较

一、从通信资讯科技的特性比较两种公民参与机制的差异性

二、传统公民参与困境及解决方法

三、通信资讯科技中公民参与优势与局限

第三节通信资讯科技中公民参与前景与挑战

一、电子民主：民主的桃花源?

二、前景展望：乐观VS悲观?

第四节案例研究

一、21世纪城镇会议

二、西方国家议会电子民主

第五节小结

第五章西方公民参与公共治理的影响与困境

第一节从“弱势民主’’向“强势民主”发展

一、弱势民主的不足及其批判

二、公民治理理论对弱势民主的修正与补充

第二节从“管理主义’’向“宪政主义"转向

一、宪政主义与公民治理

二、公民治理理论对管理主义的修正与补充

第三节新公民参与运动勃兴

一、社群主义“公民”观对自由主义“公民”观反思

二、新公民参与运动的兴起

第四节西方公民参与公共治理的理论困境与实践困境

一、公共行政理论与公民角色变迁

二、公民参与公共治理的理论困境

三、公民参与公共治理的实践困境

第五节小结

第六章西方公民参与公共治理对中国的借鉴与启示

第一节社区民主：中国民主发展新的增长点

一、政治体制改革：从基层民主开始

二、城市社区：基层民主建设的重要战略空间

三、社区民主建设关键：政府角色的再思考

第二节我国官僚制改革反思与建构

一、我国现行官僚制的缺陷与不足

二、超越官僚制的中国式思考

第三节公民社会的重塑：建构中国公民社会的再思考

一、公民与国家之间距离的重构

二、中国公民社会的“双重性’’分析

三、培育成熟而健全的公民社会

结语

参考文献

攻博期间科研成果目录

后记