农村环境保护法律实施机制研究

摘要

历史上，我国在社会体制上实行城乡二元分治的社会结构，也就是说对城市和农村分别采用两种不同的管理体制。国家以追求经济的快速发展为目的，而城市地区往往又是工业区的聚集地，所以最初国家在各方面都是以城市为本位，重视城市经济发展的同时也重视城市的环境问题，使城市环境恶化得到有效的控制，然而农村环境问题却呈现出日益恶化的局面，主要体现在农业生产造成的面源污染日益加重，乡镇企业、工业污染点源凸显，固体废弃物、生活废水等生活型污染加剧，城市污染向农村转移有加速之势等几个方面，出现了点源污染与面源污染并存、新旧污染交叉的局面。当前农村环境加速恶化已经成为制约中国经济发展、危害公众健康的重大问题，引起了社会各界人士的广泛关注。政府在政策上、经济上、立法上的重城市轻农村的做法有违法学理论上的基本价值，如公平、正义，体现在环境保护法上就是居民的环境公平权。随着农村环境问题的不断恶化，政府也开始意识到农村环境保护的严重性和急迫性，已经逐渐将注意力向农村地区转移，开始重视农村环境问题。
　　 现行的《环境保护法》是在1989年制定的，当时是以计划经济体制为背景的，对现在农村日益恶化的环境问题显得心有余而力不足。目前我国农村的环境法律保护主要存在以下几个问题：在立法上，我国目前仍没有一部完整的关于农村地区的环境保护法律，只有少数法律法规中涉及到了农村环境保护的相关内容，并且这些规定比较原则、宽泛、分散，没有一个统一的体系；在执法方面，存在基层执法机构设置不合理、执法人员素质不高、业务水平不高、执法手段单一、执法力度不够等问题；在司法上，主要是农村地区环境侵权案件，在诉讼过程中很多农村居民的权利被限制，使本就缺乏法律知识的农民欲诉无门。主要表现在：在起诉资格上，适用《民事诉讼法》，要求起诉人与案件有厉害关系，原告范围被缩小；被诉范围有限，政府不在环境诉讼的被诉范围之内；环境诉讼案件的审理缺少明确的法律依据，近年来有不少这样的案例出现；没有专门的环境案件审判庭等。
　　 解决农村环境日益恶化的问题，最直接的办法就是要完善《环境保护法》在农村地区的实施机制，打破现行的以行政指导为主的强制施行机制，引入市场机制、公众参与机制等激励机制。促使农村环境保护法实施机制多元化发展。本文主要内容分为三个部分，第一部分是农村环境保护及其法律实施机制概述。该部分主要从农村环境保护法实施的二元分化的社会背景入手，阐述了我国的二元分化的社会结构以及国家的重城市轻农村的政策，具体介绍了当前农村环境问题恶化的具体表现及保护现状，农村环境保护法实施机制的相关概念及内在要素之间的关联；第二部分是简介环境保护法在农村地区实施过程中存在的问题，主要论述在守法、立法、执法、司法几个环节上出现的影响环保法实施的因素，如农民、乡镇企业环保守法意识淡薄、农村环保法律体系不健全、立法尚不完善、执法机构不合理、实施机制单一、实施机制软化等问题。第三部分是农村环境保护法实施机制的完善，提出了完善农村环境保护法律实施机制的紧迫性及具体的完善思路。第一，建立政府与企业、村民合作的守法机制，促使政府、企业、村民三者在合作的基础上互惠互利，进而团结一致实行环境保护法律；第二，建立农村环境保护行政管理体制和综合的执法机制，构建环保系统的垂直管理体制、科学的政绩考核机制、行政问责机制及完善农村地区政府信息公开制度；第三，导入市场机制，倡导“绿色消费”的观念、探索排污权交易和污染者补偿机制；第四，加强公众参与的广度和力度；第五，完善环境公益诉讼制度。第三部分是本文的核心部分，前两部分的论述均是为该部分做铺垫的，由于本人知识水平有限，希望本文能起到抛砖引玉的作用。