地方人大监督权研究

摘要

地方人大监督权，是指地方各级人民代表大会及其常委会为全面保证国家法律的实施和维护人民的根本利益，防止行政、司法机关滥用权力，通过法定的方式和程序，对由它产生的国家机关实施的检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力。地方人大监督权在整个国家监督体系中具有极其重要的地位和作用，这是由人民主权原则所决定的。人民主权原则决定了人大监督实质上是人民的监督，是人民主权原则的具体化和实践化，是从人民当家作主权利直接转化而来的一种国家权力，是人民当家作主权利上升为国家权力的一种表现形式，是权利对权力的监督的最高形式，无疑具有最高的权威性。因而，地方人大监督权的行使，有利于把权力关进制度的笼子中去，避免权力的滥用，防止和杜绝腐败；有利于全面推进依法治国基本方略，加快建设中国特色社会主义法治国家；有利于保证中国特色社会主义民主政治的发展，实现和维护人民当家作主。但令人遗憾的是，我国地方人大监督权的作用在实践中还远未得到充分发挥，理论与实践脱节比较严重，地方人大监督权在实践中普遍比较“疲软”，这与其理论和法律规定上的“刚硬”形成了鲜明对比。因而，对地方人大监督权进行系统研究，找到解决地方人大监督权困境的出路，充分发挥地方人大监督权的应有功效，就具有十分重要的理论与实践意义。
　　基于此，本文对地方人大监督权的基本问题进行了系统分析，首先，阐述了地方人大监督权的基本理论问题；其次，梳理了地方人大监督权的历史发展问题；再次，概括了地方人大监督权体系问题；又次，阐明了地方人大监督权行使实践中的权力关系问题；最后，总结了地方人大监督权实践中存在的问题，并针对这些问题，提出了一些完善地方人大监督制度的建议，以期使我国地方人大监督权在实践中能够真正得以落实，发挥实效。
　　本文共分为五个部分：
　　第一部分对地方人大监督权的基本理论问题进行了阐述，包括其概念、特征、构成要素、功能等，澄清了地方人大监督权的本体问题，为地方人大监督权的后续研究奠定了坚实的理论基础。地方人大监督权是地方人大及其常委会的重要职权，是地方人大国家权力机关地位的象征和保证，具有民主性、全局性、权威性、法定性、间接性等特征。地方人大监督权是一个由不同要素组成的有机统一体，其主体是地方各级人大及其常委会；其对象是指那些由地方各级人大及其常委会产生的，并向地方各级人大及其常委会负责的国家机关及国家机关组成人员；其内容包括立法监督、宪法法律实施监督、对“一府两院”的监督等；其方式包括听取和审议“一府两院”工作报告、计划和预算监督、执法检查、规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、罢免和撤职等。地方人大监督权实质上是人民的监督权，具有高度权威性，具有非常重要的意义。既是人民当家作主的重要表现方式，也是人大制度的必然要求，还是发展中国特色社会主义民主政治的重要途径。
　　第二部分对地方人大监督权的历史维度进行了阐述，包括革命根据地时期、新中国成立后至改革开放前时期、改革开放时期三个阶段，对地方人大监督权的来龙去脉问题进行了归纳分析，从中得出了一些基本结论。我国的地方人大监督权萌芽于革命根据地时期，形成于新中国成立后至改革开放前时期，发展与完善于改革开放时期。在革命根据地时期，中国共产党不仅走上了武装夺取政权之路，也走上了探索革命政权建设之路，先后建立了苏维埃制度、参议会制度、人民代表会议制，使地方人大监督权得以萌芽。在新中国成立后至改革开放前时期，由于新中国的成立和1954年宪法的制定，我国正式建立了人大制度，并赋予了全国人大和地方各级人大监督权，从而正式确立了地方人大监督权。在改革开放时期，随着县级以上地方人大常委会的设立以及1982年宪法的颁布实施，特别是2006年监督法的制定实施，使我国地方人大监督权得到了很大的发展，并不断得以完善。党的十八大以来，由于党的一系列正确方针政策的指引，使我国地方人大监督权的发展进入了一个新的阶段。
　　第三部分对地方人大监督权体系进行了阐述，包括听取和审议“一府两院”工作报告、财政监督、执法检查、规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查等，明确了地方人大监督权体系构成及其相互关系。从系统科学的角度看，地方人大监督权是由一系列具体监督权力组成的，但这些具体监督权力并不是杂乱无章的，而是相辅相成的，其共同构成了地方人大监督权这个有机整体。因此，地方人大监督权体系就是地方各级人大及其常委会的各项具体监督职权所构成的一个有机排列的整体。其中，听取和审议“一府两院”工作报告，是地方各级人大及其常委会对“一府两院”进行监督的重要形式，也是“一府两院”向地方各级人大及其常委会负责的重要表现；财政监督是地方各级人大及其常委会掌控政府“钱袋子”的方式，也是监督政府的最有效的手段；执法检查是在视察基础上发展起来的一项专门监督法律实施的工作，是地方人大常委会监督方式创新的产物；询问和质询是地方各级人大及其常委会行使监督职权的方式之一，是地方各级人大及其常委会监督权的一种独特运行方式，等等。
　　第四部分对地方人大监督权行使实践中的权力关系进行了阐述，分析了地方人大监督权与执政党执政权、政府行政权、司法机关司法权的关系，指出了其中存在的问题，并提出了完善建议。由于对代议机构监督权力的研究，只有在国家权力的整体结构中以及代议机构自身的权力构成中进行分析才能够获得充分的说明，因而，我们对地方人大监督权的研究，只有从其实践中所形成的权力关系着手，才能真正找到理解地方人大监督权的钥匙。其中，地方人大监督权与执政党执政权之关系，是地方人大监督权行使实践中最重要的权力关系，也是首先要正确处理好的权力关系，两者关系可以概括为，执政党的执政权领导地方人大的监督权，地方人大监督权监督执政党的执政权。但在实践中由于认识和体制上原因，两者关系难以正确处理。对此，我们应提高认识，理顺体制，加强地方人大监督权对执政党执政权的监督，理顺两者关系；地方人大监督权与地方政府行政权之关系，是地方人大监督权行使实践中重要的权力关系，两者关系就是地方人大监督权对地方政府行政权进行监督，但在实践中存在立法监督难以实现有效化、人事监督难以实现实质化、财政监督难以实现精细化等问题，因而，我们必须厘清权限、加强立法监督，理顺关系、加强人事监督，健全制度、加强财政监督，正确处理好两者关系；地方人大监督权与地方司法机关司法权之关系，是地方人大监督权行使实践中权力关系的重要内容，两者关系就是地方人大监督权对地方司法机关司法权进行监督，但在实践中存在重形式监督轻实质监督、重实体监督轻程序监督、重“个案监督”轻“类案监督”等问题。因此，要解决上述问题，就必须要实现地方人大监督司法重点的三个转向，即从形式监督转向实质监督，从实体监督转向程序监督，从“个案监督”转向“类案监督”。
　　第五部分对地方人大监督权的困境及其解决进行了阐述，分析了地方人大监督权目前存在的一些困境，并对如何解决这些困境提出了相关对策。虽然改革开放三十多年来，我国地方人大监督工作取得了很大的进展，制度化、规范化、程序化建设不断加强，监督实效明显。然而，与人民群众不断发展的权利要求以及权力秩序中的脱序现象相比，监督工作总体上依然是地方人大工作的薄弱环节，地方人大监督权运行过程中目前还存在不少困境，包括地方人大监督重点不突出、地方人大监督手段不强硬、地方人大监督过程不完整、地方人大监督程序不完备等问题，这就严重影响了地方人大监督权的有效运行，必须予以解决。对此，我们必须要提高对地方人大监督权的认识，正确处理好党与地方人大的关系，加强地方人大自身的监督能力，以保证地方人大监督权的实效。

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绪论

第1章 地方人大监督权的一般理论

1.1 地方人大的性质及其监督

1.2 地方人大监督权的基本特征

1.3 地方人大监督权的基本要素

1.4 设立地方人大监督权的现实意义

第2章 地方人大监督权的历史发展

2.1 革命根据地时期的地方人大监督权

2.2 新中国成立后至改革开放前时期的地方人大监督权

2.3 改革开放时期的地方人大监督权

第3章 地方人大监督权体系

3.1 听取和审议“一府两院”工作报告

3.2 计划和预算监督

3.3 执法检查

3.4 询问和质询

第4章 地方人大监督权行使实践中的权力关系

4.1 地方人大监督权与执政党执政权的关系

4.2 地方人大监督权与政府行政权的关系

4.3 地方人大监督权与司法机关司法权的关系②

第5章 地方人大监督权面临的困境及其出路

5.1 地方人大监督权面临的困境

5.2 地方人大监督权困境探因

5.3 加强地方人大监督权的基本途径

结束语

参考文献

致谢

读博期间主要科研成果