集体土地国有化的法律路径研究

摘要

我国的土地所有权分别属于国家所有和集体所有，土地所有权的二元结构，不仅表现在国有土地和集体土地实质相同却名称各异的土地使用权体系上，还表现为现有立法对两者在使用、流转和征收方面截然不同的定位。在现有立法中，征收是集体土地向国有土地转变的唯一方式；国有土地自1990年起实行有偿有期限出让并可自由流转，而集体土地一直没有改变有偿使用与无偿使用并存的局面并限制对外流转。由此导致的结果是：一方面，大量的集体土地被滥征滥用，低价征地高价卖出的财政增收方式，使征收各方的矛盾积聚、利益博弈日趋复杂，国有土地房屋征收和集体土地及地上房屋征收因土地所有权性质的不同而在立法、补偿标准、强制程序上的巨大反差是征收现状无序混乱的根源，即使是真正的公共利益项目也未能幸免；另一方面，现实中集体土地跳出法律禁令进行“地下交易”的现象比比皆是，集体土地流转增值的诉求日渐高涨，是否放开、如何放开已成为学界讨论的焦点。笔者认为，市场经济的长远发展需要建立统一的土地市场和配置规则，但城乡土地在所有权性质上的历史割裂使物权制度的种种安排都有难以逾越的障碍，对集体土地流转的制度设计和集体土地征收的立法完善，均应放在促进城乡一体化和土地权利体系纯化的同一视野中进行思考。
　　 各省市的征收热潮大多发生在集体土地上，尽管《国有土地房屋征收与补偿条例》的出台日渐明朗，却无法改变集体土地及地上房屋被滥征滥用的现状。征收作为带有国家强制性的行政行为，无论是国有土地上的房屋还是集体土地及地上房屋的征收，都应当被严格限定在“公共利益”的范围内，但如此一来又无法满足城市日益扩张的用地需求。本文阐述了加强集体土地国有化的依据并提出经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意后，集体经济组织可申请将集体土地转为国有土地后依法流转的设想，与征收一并作为集体土地向国有土地转换的方式，从而拓宽了集体土地国有化的路径，并对两种集体土地国有化方式的法律完善提出建议，在此讨论的法律路径不仅仅指法律的基本方式或方向，而是指为达到预设目标的一个含价值取向、基本方式、程序及行政执法等内容的系统工程。本文除引言和结语外，正文分三章进行论述，第一章阐述了我国的征收和集体土地流转的现状与反思；第二章提出了加强集体土地国有化的理论依据；第三章具体论述了笔者关于完善集体土地国有化的主要思路。