论中国公有公共设施致害赔偿制度之重构——比较法视野的分析

摘要

“公有公共设施”这一用语并非我国正式的法律术语,这一指称源自于我国台湾地区的立法。而台湾地区的立法,又是直接借鉴自日本1947年《国家赔偿法》。在我国大陆,关于公有公共设施的指称颇不统一。
　　公有公共设施概念可分广义与狭义两种。从广义上讲,指因公共利益的目的,被行政机关设置管理的所有人工物、自然物及曾施以人工的自然加工物。从狭义上讲,仅指人为的工作物、设置物、有体物,指行政机关为公益目的而专门设置并管理的设施。基于保护权利的价值取向,笔者认为广义的公有公共设施概念较有利于保护公民的权利。所以,公有公共设施概念是以物之手段为中心所构成,人之手段不一定是构成此概念的要素。这也使它区别于公物、公营造物等相关概念。
　　与大陆法系的国家赔偿制度不同,我国《国家赔偿法》没有将公有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿的范围。《民法通则》第126条规定所指的建筑物或者其他设施的范围很广。从主体上，既包括一般的民事主体,也包括国家行政机关及其委托的单位,因而使其能够概括公有公共设施的瑕疵责任。在相当长的一段时间里,民法通则的规定即成为了解决我国公有公共设施致害赔偿案件的法律依据。然而,这种制度设计却在司法实践中产生了争议,在理论上也存在着明显的漏洞。
　　纷繁复杂的公有公共设施已经成为社会公共服务的重要载体,并日益成为现代社会生活不可或缺的物质要件。与此同时,公有公共设施的重大安全事故却频频出现,这就要求我们尽早明确公有公共设施致害赔偿的责任性质、归责原则、构成要件、赔偿范围、赔偿方式等,并为此建立和完善与其相关的配套法律制度。
　　笔者认为,将国有公共设施致害责任与建筑物及其他地上物、构筑物致害责任加以区别,在法理上并通过国家立法将上述两种责任区分开来,具有重要意义。须将公有公共设施致害赔偿的性质定为国家赔偿责任,由国家作为国有公共设施致害责任主体,并适用独特的责任原则,这不仅更有利于公民合法权益的保障,而且可以增强公共设施设置者和管理者的责任观念。
　　本文认为,从保护公民权利的价值取向而言,公有公共设施致害赔偿责任的性质,应定性为国家赔偿责任。在法律技术层面,公有公共设施致害赔偿责任作为不同于一般民事侵权责任和国家赔偿上的公务致害赔偿责任,在其归责原则和构成要件上，有自己的特点。通过学理分析以及对域外成熟制度的借鉴,笔者认为我国公有公共设施致害的归责原则应落脚于“限制性无过错责任”的归责方法。在此基础上，公有公共设施致害的构成要件的建构应充分考察公有公共设施设置和管理瑕疵、损害事实、因果关系三个要素。而公有公共设施致害赔偿法律关系主体,赔偿方式、赔偿标准和赔偿范围的确定,则是决定受害人请求权的实现、国家对受侵害权利的保障程度的具有现实意义的制度架构。
　　公有公共设施致害赔偿责任乃是一种特殊的国家赔偿责任。当下,我国《国家赔偿法》在实践中出现了诸多问题。本文从域外公有公共设施致害赔偿制度的梳理与比较着手,在借鉴成熟经验的基础上，从学理上着重分析并确立公有公共设施致害赔偿制度的关键性要素——归责原则,旨在为我国国家赔偿制度的完善尽一份绵薄之力,以起到抛砖引玉的作用。

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一、问题的提出

二、公有公共设施致害赔偿归责原则之确定

（一）“过错”的双重涵义

（二）“客观法律秩序”与“主观法律秩序”——实证分析框架中的解读

（三）日本公有公共设施损害赔偿归责原则的借鉴

三、公有公共设施致害赔偿构成要件之建构

（一）设置、管理瑕疵

（二）公民的生命、身体或财产受到现实的损害

（三）公有公共设施设置、管理瑕疵与损害事实之间存在因果关系

四、公有公共设施致害赔偿之法律关系主体

（一）赔偿请求权人范围的确定

（二）确定赔偿义务机关的几种情形

五、公有公共设施致害的赔偿方式、赔偿标准与赔偿范围

（一）以金钱赔偿为原则之赔偿方式

（二）赔偿标准——从抚慰性赔偿到补偿性赔偿

（三）合理限定公有公共设施致害的赔偿范围

结 语

参考文献