宪法视角下集体经营性建设用地入市研究

摘要

随着我国现代化进程的不断推进，对建设用地的需求日益增加，与此同时，农村集体经营建设用地却被排除在建设用地使用权市场之外，这不仅加剧了当前我国土地市场的供给压力，还极大地束缚了农村经济发展的活力，损害了农民的土地权益，为此，党的十八届三中全会《决定》明确提出:“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”的宏伟改革目标，该目标的确立预示着我国将开展新一轮的农村土地革命。自1998年《土地管理法》修订以来关闭的农村建设用地市场将重新开放，我国实行十几年的“城乡分治、农村土地只有通过国家征收转化为城市建设用地才能进入市场流通的土地制度”将发生历史性的转变，但是在当前我国的土地制度格局下，农村建设用地入市还面临很多制度障碍。本文将紧紧围绕《决定》确立的土地改革目标，以宪法文本为依据，充分论证改革的必要性、合法性以及合理性，并依据宪法理论以及相关法律和政策规定，结合中国实际完善现有制度，为农村建设用地入市提供理论支持和制度保障。
　　第一部分回顾了我国宪法文本上土地制度的变迁历程，即从《共同纲领》开始直到现行宪法中土地制度的变迁。在总结历次宪法文本上土地制度变迁历程的基础上，探索了我国土地制度在宪法文本上变迁的规律，其中最主要的就是土地的所有制结构从私有到公有的转变。通过对变迁历程的回顾和对变迁规律的总结，引发出笔者对于新中国成立以来历次土地改革的合宪性思考，以及对于如何在现行宪法框架下进行本次土地改革的启示。
　　第二部分分析了土地市场的一般原理，主要包括现代土地市场的一般构成要素，分别介绍了土地市场的主体与客体。通过对土地市场一般原理的理解，深刻剖析我国建设用地使用权市场的演变动机及当前我国建设用地使用权市场的弊端与不足，以此来阐释我国进行集体经营性建设用地使用权入市改革的必要性与重要性。结合1988年第2条宪法修正案与《土地管理法》中对于集体土地流转态度的转变，分析现行宪法框架下集体经营性建设用地入市的可行性，并详细阐述了集体经营性建设用地入市的内涵。
　　第三部分结合集体经营性建设用地入市的内涵探讨此次土地改革在当前宪法和法律设定的制度框架下面临的制度困境，从宪法文本的角度来看，集体经营性建设用地入市主要面临农村集体土地所有权主体虚位、土地征收中公共利益的泛化以及国有土地与集体土地所有权的不平等这三个制度障碍。
　　第四部分在前一部分的基础之上，针对集体经营性建设用地入市面临的制度障碍，探讨在现行宪法下的一些可行性做法。具体而言，对于农村集体土地所有权主体虚位问题，应该健全农村群众自治组织；对于公共利益泛化问题，重点解决公共利益的认定主体问题；稳步推进集体土地国有化可以缓解并最终解决国有土地与集体土地的矛盾。文章最后，笔者还建议完善农村社会保障制度，以期缓解农民对于失去土地的后顾之忧，激发农民参与土地交易的热情，增强农村集体经营性建设用地使用权市场的活力。

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引言

一、我国宪法文本中的农村土地制度

（一）宪法文本中农村土地制度变迁历程

1.《共同纲领》

2.1954年宪法

3.1975年宪法

4.1978年宪法

5.1982年宪法及修正案

（二）宪法文本中农村土地制度变迁规律

（三）四次土地制度改革的合宪性思考

二、现行宪法文本与我国土地市场的构建

（一）土地市场的基本构成

（二）我国建设用地使用权市场的发展历程

1.我国建设用地使用权市场的发展历程

2.当前我国建设用地使用权市场的弊端

3.集体建设用地使用权流转在宪法文本中的可行性

（三）集体经营性建设用地入市的内涵

1.同等入市，同权同价

2.以规划和用途管制为前提

3.以集体经营性建设用地为限

三、集体经营性建设用地入市的宪法困境

（一）农村集体土地所有权主体虚位

（二）公共利益的泛化

1.公共利益的判断者与维护者重合

2.缺乏认定公共利益的正当程序

3.认定公共利益的标准不统一

（三）两种土地所有权的不平等

四、集体经营性建设用地入市的宪法完善

（一）健全农村群众自治组织

（二）加强公共利益认定的立法控制

（三）稳步推进集体土地国有化

（四）完善农村社会保障体制

结语

参考文献