我国农村居家养老服务法律制度研究

摘要

近十年来，农村老年人口数量的持续攀升，农村家庭年轻成员持续向城镇迁移等原因，使得我国农村加速步入程度较高的老龄化阶段。由于农村传统的家庭养老模式受到冲击，农村五保供养制度在性质上缺乏推广覆盖的可能性，使得农村老年人养老问题的破解开始寻求新的出路。居家养老服务摆脱了传统养老方式的束缚，成为新型养老模式，其一方面将家庭作为本源基础，另一方面以政府或市场建立的养老服务机构为依托，体现出个人义务与政府提供公共产品职责的双向耦合。可以预见，其将成为破解我国农村养老困境的基本路径。令人遗憾的是，法学界还鲜有对农村地区居家养老服务法治化的研究成果。本文以共享发展等理念为视角，通过实证研究、文本研究、比较分析研究、交叉学科研究等方法，分五个部分就如何构建农村居家养老服务法律制度进行研究。
　　第一部分，空巢老人、留守老人、独具老人数量增多，传统家庭养老的衰落，供养制度的局限，是农村养老困难的主因。，相较城镇而言，老年人口总数大、比例高、增加速度快、空巢比例上升是现阶段农村人口老龄化的基本特征。农村居家养老服务与家庭养老、五保养老在责任主体、保障层次、服务内容等方面存在较大不同。居家养老服务对农村社会环境和老年人的经济条件要求较低，能够在遵循农村老年人居住和交往意愿的同时，满足其生活照料服务和基本医疗服务需求。服务型政府理论、需求层次理论和福利多元化理论具有指导意义，但新时期应注重共享发展理念的法律表达。
　　第二部分，爬梳我国农村居家养老服务的制度演进，可以将其划分为三大阶段：起始阶段、法律确认阶段和新探索阶段。进入“十三五”以来，居家养老服务被纳入国家民政事业发展规划，并展开了国家财政扶持试点工作，探索建立养老服务市场化机制，但目前仍存在文本效力层级较低、具体制度粗糙仍需细化等问题。此外，部分地区的实践探索十分活跃，其中，北京市通过地方人大制定地方法规，以“城乡共享”为原则，实现服务终端的完善和全面覆盖。浙江金华的“统分结合”模式和以河北省为代表的“互助幸福院”模式因地制宜的实践探索，提供了大量可供总结借鉴的制度经验。
　　第三部分，基于上述对现状和理念的分析归纳出当前我国农村居家养老服务在制度规范方面所面临的主要障碍，集中体现为政府统筹不足和立法跟进滞缓导致城乡区域公平问题、对多种养老方式关系及权利义务的认识误区、资金的来源较为单一、财政支持和资金筹集机制缺位、农村医疗设施和养老服务设施的结合模式尚不完善、医养结合中制度融合的障碍、农村养老服务专业人才的缺失、社会商业养老服务组织进入农村市场的困境、社会公益组织对农村的覆盖障碍等方面。
　　第四部分，美国以政府为主导、社会参与相结合为原则，推进养老服务内容和方式的多样化，但在财政和舆论方面面临压力和冲突。日本则在建立基本养老制度、医疗保障制度以及针对老年人医疗服务需求的特殊保障法律制度的同时，更加注重强化家庭的基础性作用，实现了社会养老矛盾的缓和。美国和日本的经验为我们带来启发，即应重视传统家庭伦理，警惕社会福利病，通过医疗保险制度解决资金困境，以及推动养老服务的社会化和市场化。
　　第五部分，我国应当加快改革农村土地制度，盘活农村老年人的承包地之价值。在法律关系方面，应立法巩固家庭养老责任，规范政府统筹养老的职能，确认农村居家养老服务公平发展权，构建多元化的养老服务责任制度体系。完善国家财政分层保障法律机制，建立农村长期护理保险制度，构建统筹社会捐助和慈善基金的法律保障机制。由国务院制定行政规章，明确建立农村养老医疗服务中心的审核和监管制度。构建以“互助”为特色的农村养老服务制度，形成针对农村特点的养老服务市场化机制，建立专业人才培养激励制度，完善农村公益力量的组织机制和形态。

目录

声明

引言

（一）研究背景及研究意义

（二）研究现状及文献综述

（三）研究内容及研究方法

（四）研究创新点及不足之处

一、我国农村居家养老服务的界定及理论基础

（一）农村居家养老服务的产生背景

（二）农村居家养老服务的概念及特点

（三）农村居家养老服务与家庭养老及五保养老的区分

（四）农村居家养老服务的理论基础

二、我国居家养老服务的制度规范及地区探索

（一）居家养老服务制度规范的梳理

（二）北京市“城乡共享”居家养老服务模式

（三）金东区 “统分结合”农村居家养老服务模式

（四）河北省及甘肃省“互助幸福院”模式

三、我国农村居家养老服务法律制度的困境

（一）立法统筹不足导致城乡和区域不公问题

（二）对多种养老方式关系及权利义务的认识误解

（三）财政支持和资金筹集法律机制缺位

（四）医养服务结合之法律制度存在不足

（五）农村养老服务资源缺乏制度规范

四、域外居家养老服务法律制度的经验与借鉴

（一）美国居家养老服务法律制度

（二）日本社会养老服务法律制度

（三）域外经验对我国的启示

五、完善我国农村居家养老服务法律制度的建议

（一）构建城乡和地区共享发展的法律实现机制

（二）重构政府责任与家庭责任共担的法律关系

（三）建立多层次的财政支持和多元化的资金筹集法律制度

（四）完善医疗服务与养老服务结合的法律机制

（五）构建互助化、市场化、专业化、社会化的法律激励机制

结语

参考文献

致谢