宪法惯例研究——以英国《内阁手册》为对象

摘要

2011年10月，英国政府颁布《内阁手册》。这是涉及政府运作的法律、惯例及其他规则的内部指南，同时也是英国宪法成文化运动背景下的映射，内阁惯例构成这一文件的重要组成部分。既有对内阁惯例的规范分析迫于惯例的模糊性而无法窥得其全貌。 故本文从英国《内阁手册》这一具体对象着手，运用规范分析方法，试图通过对内阁惯例进行系统分析的基础上深化对英国宪法惯例的理解。本文除引言外，正文主要由四个部分组成，结构如下： 第一部分讨论英国《内阁手册》的制定。《内阁手册》是英国政府为了指导政府运行的内部手册，该手册的产生一方面是为了应对2010年英国大选或产生的“悬浮议会”的情形，另一方面则根源于政府加强自身透明度与问责制的内生需求。基于这些缘由，英国政府于2010年制定《内阁手册（草案）》，并经过公众为期三个月的监督与意见反馈后，于2011年10月颁布《内阁手册》最终版本。英国《内阁手册》并非英国政府编纂惯例的首次尝试，但却是英国政府首次针对政府整体运行而编纂的指导性规范，所涉及范围之广泛、内容之繁复正是《内阁手册》的价值所在。 第二部分讨论英国《内阁手册》中的规范内容。英国《内阁手册》全文共分为十一个章节，就结构内容而言，主要涉及行政机关内部规则；横向与立法机关、司法机关的关系；纵向与地方政府、欧盟等组织的关系三个方面的内容。就规范内容而言，英国《内阁手册》囊括政府运行所涉及的法律、惯例及其他规则，其中惯例规则占据主要部分，作为该手册的主要渊源。需要强调的是，《内阁手册》的作用更大程度地体现为将所有涉及政府运行的规则“放置”于同一文件之中，它的大部分内容都已在他处为公众知晓，故英国《内阁手册》事实上并非“制定惯例”的过程，而是“描述惯例”的过程。 第三部分是对具体惯例的规范性分析。惯例构成英国《内阁手册》的最重要渊源，但是基于惯例的模糊性，确定惯例内容并非仰仗于“一纸文书”，而更多仰赖于政治权力的较量，取决于政治变革和公共舆论，是以政治方式确定惯例的过程。鉴于此，该部分选取内阁惯例的核心——内阁集体负责制，以及首次在《内阁手册》中予以明确规定的“看守者”惯例进行规范性分析，针对该两项惯例内容演进以及内容确定过程的相关论述，试图明确英国政府在促使惯例成文化过程中的考量。 在结语部分，笔者指出，对于英国这种不诉诸成文宪法典的国家来说，宪法惯例所扮演的角色，可能比其他拥有成文宪法典的国家更加彰显其重要性。英国宪政改革背景下，具有模糊性特征的惯例的行使，是极易滋生政治危机的温床。编纂惯例，成为惯例使用的重要前提。《内阁手册》是惯例编纂的一次重要尝试，也是对惯例规范性的有力验证。

目录

引言

（一）研究目的和意义

（二）国内外研究现状

（三）研究方法

一、宪法惯例的成文化：《内阁手册》的制定

（一）《内阁手册》的产生原因

1．《内阁手册》的产生的直接原因

2.《内阁手册》的产生的根本原因

（二）《内阁手册》的产生过程

1.任命起草与草案的公布

2.议会与公众的监督与反馈

3.政府答复与最终版本的颁布

（三）《内阁手册》与《大臣守则》

1.《大臣守则》的来源与主要内容

2.《内阁手册》与《大臣守则》的异同

二、宪法惯例、法律及其他规则：《内阁手册》的内容

（一）《内阁手册》内容概述

1．行政机关内部规则

2.横向与立法机关、司法机关的关系

3.纵向与地方政府、欧盟等组织的关系

（二）《内阁手册》中的规则类型

（三）宪法惯例的“描述性”特征

三、宪法惯例的规范性问题：以两个重要惯例为例

（一）内阁集体负责制

1.《内阁手册》中的内阁集体负责制

2.1932年麦克唐纳联合政府时期

3.1985年撒切尔政府时期

4.2010年卡梅伦联合政府时期

（二）“看守者”惯例

1.《内阁手册》中的“看守者”惯例

2.“看守者”惯例的争议与压力

3.“看守者”惯例的特征与约束力

4.“看守者”惯例的展望与发展

结论

附件一：议会特别委员会意见一览表182

附件二：英国《内阁手册》主要内容183

参考文献

后记