欧盟监察专员的复审制度研究

摘要

欧盟成员国与欧盟之间是主权国家与超国家的国际组织之间的关系，他们之间原则上不存在着上下级之间的管理与被管理的关系，但是签署了欧盟基础性条约（两部条约）之后成员国的诸多权力将让渡给欧盟这个权力实体，成员国在欧盟基础性条约所规定的框架内有遵守欧盟法的义务。《欧盟条约》第17（1）条授予欧盟委员会“条约监护人”的职权，它可以动用其行政权来审查成员国的行为是否违反了欧盟法。《欧盟运行条约》第258条的规定正好将这一权力具体化，即欧盟委员会认为成员国的行为违反了欧盟法时就可以启动欧盟行政复议程序来审查该行为是否违法。欧盟委员会在行政复议过程中审查成员国的行为是否违反欧盟法的同时也给欧洲公民提供了行政救济的机会。相比于一般的行政复议制度，欧盟委员会可以主动开展行政复议，其审查的对象是主权国家——成员国，只要是欧盟法调整范围内的事项都在其审查范围之内，其审查的目的并非惩罚成员国，而是让其恢复合法状态。欧盟行政复议的基础条约依据太过简单，制度体系化严重不足导致缺陷明显，具体表现为：欧盟委员会对欧盟行政复议界定不清，行政复议申请人欠缺法律主体地位，行政复议程序规则缺失，欧盟委员会在行政复议过程中享有不受规制的自由裁量权。以上种种缺陷导致申请人的法律救济难以实现。根据“监督行政法律制度三分”理论，欧盟的法律监督分为监察专员监督，司法审查监督和行政监督。就欧盟行政复议所应受的监督而言，欧洲公民的选择唯有欧盟监察专员，原因有三：（1）欧盟行政复议已经是欧盟最高级别的行政复议监督，（2）欧洲公民要获得欧盟司法审查的救济要面对极高的准入标准，（3）欧盟法院拒绝对行政复议申请人再提供司法救济。本来设立欧盟监察专员的目的就是为了保障欧洲公民权，其地位独立、位高权重。欧盟监察专员复审的依据主要是欧盟法，同时还包括欧盟委员会的行政性立法，其通过审查欧盟委员会在行政复议中是否存在行政失当而努力让委员会回归合法状态，其既可以审查行政复议中的程序性问题，也可以审查实体性问题，其审查标准和强度在不同的时期表现各异，审查的效果是横向和间接的。 虽然欧盟监察专员从设立起就开始受理复审申诉进而对欧盟行政复议个案展开审查，但是从严格意义上讲欧盟监察专员复审制度的初创始于1997年。欧盟监察专员在1997年4月15日开启了针对欧盟行政复议制度的第303/97/PD号自发调查，委员会在该自发调查中承诺在行政复议中会遵守一些程序规则，这些规则包括：（1）登记所有的行政复议申请，（2）保障申请人的知情权，（3）确定欧盟行政复议程序的最长期限为一年。自此以后，欧盟监察专员以此为依据对欧盟行政复议展开审查。这一时期欧盟监察专员在复审中的程序性审查的对象主要是委员会侵犯申诉人复议申请权、委员会不遵守时限制度、信息沟通与透明度问题。在程序性审查中，欧盟监察专员所才用的审查强度都比较轻微，大多数案件都采用最小审查强度，少数案件采用中等审查审查，极少数案件采用严格审查审查。这一时期欧盟监察专员在复审中的实体性审查主要表现为形式审查，只有对极个别案件才进行实质审查。由于有了初步的审查依据，欧盟监察专员在复审个案的实践中逐渐形成了初步体系化的欧盟监察专员复审制度，欧盟监察专员复审制度在初创的同时欧盟行政复议制度也得到了初创。 欧盟监察专员复审制度的变革有三个标志。首先，《2002通报》的出台。欧盟监察专员在复审个案中不断要求欧盟委员会制定行政复议程序规则。在此背景之下委员会在《303/97/PD承诺》的基础上出台了《2002通报》，通报在规制委员会作为复议机关的权力的同时也保障了申请人的程序权利。这份文件是第一部系统的欧盟行政复议程序规则。其次，欧盟监察专员制定的《欧洲良好行政行为准则》被欧洲议会所接纳并被纳入《欧洲基本权利宪章》，这样带来的首要变化就是申请人在欧盟行政复议程序中享有获得善政权，随之而来的就是几乎所有的欧盟组织与机构都接受了《欧洲良好行政行为准则》。最后是《欧盟委员会良好行政行为准则》的出台。委员会在监察专员的要求与鼓励之下出台了自己的良好行政行为准则，并且保证在欧盟行政复议程序中也会适用该准则。这三个文件的出台标志着欧盟监察专员复审的体系化的审查依据的形成，欧盟监察专员复审制度得以完善。 欧盟监察专员复审制度的调整时期主要表现为欧盟监察专员与委员会的权力博弈以及欧盟监察专员复审权的整体收缩。欧盟委员会于2012年开始修订《2002通报》，这次修订的触发点是委员会在欧盟行政复议程序中引入了欧盟试点系统。欧盟监察专员一直把《2002通报》作为其复审的适用依据，故对本次修改极为关心，先后以第OI/2/2011/OV号和OI/2/2012/VL号两次自发调查介入。欧盟监察专员在前一次自发调查中提出了很多修改建议，但是欧盟委员会都没有吸取。在后一次自发调查中，欧盟监察专员以保护国家语言文字权利的名义介入之后欧盟委员会才吸取了其少数修改建议。欧盟监察专员与委员会之间的博弈不仅体现在本次程序规则的修定过程中，还体现在其他方面。鉴于委员会在这一时期的复审个案中不断的对抗监察专员的审查权，监察专员在增强对个案的审查强度的同时还在维也纳机场案中向欧洲议会提交了针对欧盟行政复议的第四份特别报告，这样就给委员会施加了很大的政治压力。欧盟监察专员于2016年发起的第OI/5/2016/AB号自发调查是迄今为止对欧盟行政复议进行的最为系统、深入的综合性审查，在审查结束后监察专员提出了很多完善建议。欧盟委员会在2017年制定的欧盟行政复议程序规则——《2017通报》大大缩小了欧盟行政复议的受案范围。与上次程序规则修订时的不同情形是，监察专员此次毫不关注，并且在之后的复审个案中对该通报表现得极为尊重。这一时期的欧盟监察专员在复审个案中的审查强度明显收缩。总之，在欧盟监察专员复审制度的调整时期，欧盟监察专员对欧盟委员会的监督力度与对欧洲公民的保护力度明显下滑。 经过20多年的实践，欧盟监察专员复审制度的实施暴露出了该制度自身的一些不足。第一个不足是欧盟监察专员在复审过程中的审查权的有限性，其只能审查欧盟行政复议本身和行政复议所处理的争议，其对实体问题的审查也只能等复议程序结束以后才能开展，而且其对实体证据的审查能力也不足。第二个不足是对欧盟行政复议申请人的权利救济的间接性。欧盟监察专员没有实体处分权，其只能通过给欧盟委员会施压以间接的实现复议申请人的诉求。第三个不足是欧盟监察专员的复审权要受到保守的欧盟法院的制约，特别是还要接受后者的司法审查。尽管有这些不足，欧盟监察专员复审制度的实施还是取得了很大的成就。第一个成就是实现了对欧洲公民权利的再救济。从1995年欧盟监察专员的设立到2016年的统计数字表明，欧盟监察专员通过在复审个案中的良好表现为其赢得了良好的公信力的同时也有效的为欧洲公民实现了权利再救济。另一个成就是完善了欧盟行政复议制度。欧盟监察专员在对欧盟行政复议的复审过程中不仅确定了欧盟委员会的复议权限，而且还确定了作为被申请人的成员国的权利和义务，最重要的是其通过多种方式保障了复议申请人在欧盟行政复议程序中的法律地位。 欧盟监察专员复审制度涉及到欧盟监察专员制度和欧盟行政复议制度，这两项制度对于我国的相应制度建设有着若干重要启示。首先是欧盟监察专员制度与欧盟行政复议制度都体现了良好的可接近性。可接近性主要指申请人能够方便、快捷、低成本的获得最大限度的救济，并且获得救济的效果充分。欧盟监察专员制度和欧盟行政复议制度中所体现的可接近性主要表现为相对宽泛的救济范围、完善的立案登记制度、审查过程的透明度和调查结果与裁决公正性的程序保障。相较于与这些可接近性的特征，我国的行政复议制度可以从以下几个方面来完善：放宽行政复议申请的资格审查条件，建立立案登记制度，完善告知制度和说明理由制度。

目录

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绪 论

第一章 欧盟监察专员复审制度的基本原理

第一节 欧盟监察专员复审的客体——欧盟行政复议

一、欧盟行政复议——欧盟委员会对成员国的审查

二、欧盟行政复议的行政审查与救济属性

三、欧盟行政复议的特点

四、“欧盟行政复议”的中英文语境

第二节 欧盟监察专员复审制度设立的原因

一、欧盟行政复议接受再审查的必要性

二、欧盟法院再审查职责的缺失

第三节 欧盟监察专员复审制度的基本内容

一、欧盟监察专员的制度概况

二、欧盟监察专员复审制度的基本构成

三、欧盟监察专员复审制度的法律依据

第四节 欧盟监察专员复审制度的实施机制

一、审查流程

二、审查标准与宗旨

三、审查强度

第二章 欧盟监察专员复审制度的初创：审查依据的产生

第一节 审查依据的出台

一、欧盟行政复议制度初步程序规则的产生

二、初步程序规则（《303/97/PD承诺》）的内容

第二节 程序性审查及其强度

一、对欧盟委员会侵犯复议申请权的审查及其强度

二、对欧盟委员会超过时限的审查及其强度

三、对透明度问题的审查及其强度

第三节 实体性审查及其强度

一、欧盟监察专员对实体争议的形式审查

二、欧盟监察专员对实体争议的实质审查

第三章 欧盟监察专员复审制度的变革：审查依据与标准的体系化

第一节 体系化的审查依据的形成

一、正式审查依据（《2002通报》）的形成

二、审查依据的补充——《欧洲良好行政行为准则》及其衍生品

第二节 程序性审查强度的加重

一、对欧盟委员会侵犯复议申请权的严格审查

二、对欧盟委员会超过时限的严格审查

三、对透明度问题的严格审查

第三节 严格的实体性审查

一、实体合法不能掩盖程序违法

二、不得滥用职权

三、回复与说明理由的实体要求

第四节 审查效果的保障——《特别报告》

一、《特别报告》（一）：欧盟监察专员完善行政复议制度的基础

二、《特别报告》（二）、（三）：对行政复议时限规则的巩固

第四章 欧盟监察专员复审制度的调整：审查权的限缩

第一节 审查依据的修订

一、审查依据修订的触发点——欧盟试点系统

二、审查依据修订中的权力博弈（一）：保障知情权

三、审查依据修订中的权力博弈（二）：保障语言文字权

四、两次博弈的结果——《2012通报》的诞生

第二节 欧盟监察专员在复审个案中与欧盟委员会的博弈

一、欧盟委员会的对抗

二、《特别报告》（四）：欧盟监察专员对法治精神的重申

三、欧盟监察专员对复议程序的系统审查——OI/5/2016/AB号调查

第三节 欧盟监察专员审查权的整体限缩

一、不审查涉欧盟行政复议受案范围的争议

二、程序性审查强度的限缩

三、实体性审查强度的限缩

第五章 欧盟监察专员复审制度实施的评价

第一节 欧盟监察专员复审制度实施的弊端

一、审查权的有限性

二、权利救济的间接性

三、欧盟法院的制约

第二节 欧盟监察专员复审制度对公民权利的再救济

一、欧盟监察专员复审制度运行的数据统计

二、良好的权利再救济效果

第三节 欧盟监察专员复审制度对完善欧盟行政复议制度的作用

一、复议机关权限的确定

二、被申请人权利义务的确定

三、申请人法律地位的保障

第六章 欧盟监察专员复审制度对我国行政复议制度的启示

第一节 欧盟监察专员复审制度中体现的可接近性

一、相对宽泛的救济范围

二、完善的立案登记制度

三、审查过程的透明度

四、调查结果与裁决公正性的程序保障

第二节 欧盟与我国行政复议制度的比较

一、相同点

二、差异性

第三节 完善我国行政复议的可接近性的必要性

一、可接近性要求与相关救济制度

二、可接近性要求与行政复议制度的吻合

第四节 完善我国行政复议的可接近性的建议

一、放宽行政复议申请的资格审查条件

二、完善立案登记制度

三、完善告知制度

四、完善说明理由制度

结 语

参考文献

后 记