我国政府间财政转移支付制度的绩效研究

摘要

财政转移支付制度是财政管理体制一个重要组成部分，其实施的效果决定着财政管理体制的实施效果，它的效果主要反映在对财政纵向平衡和横向平衡调节的绩效上及公共产品外溢性的弥补上。对于财政转移支付制度的研究国内外不缺乏，但是用量化指标来衡量制度的方法尚不完善，因此本文的特色在于研究角度的选择，首先定位于制度绩效的分析，再聚焦在纵向平衡和横向平衡效应两个方面的绩效分析。 本文运用规范研究与实证研究、定量分析与定性分析相结合的研究方法，对财政转移支付制度理论思考、中外制度发展状况比较及影响财政转移支付制度绩效发挥的因素方面进行定性分析。财政转移支付制度在调节纵向平衡与横向平衡两个方面的绩效研究环节中采用定量分析，通过历史数据与截面数据做大量的实证分析，其中大部分借助统计分析软件进行分析，以图表等形式将结果直观地展现出来。 本文的研究思路是：从财政理论关于财政纵向平衡、横向平衡的经济学原理思考出发，对中外政府间的财政转移支付制度进行定性的比较研究，再通过对采集的大量相关数据做财政转移支付制度绩效的实证研究，着重分析我国在进行财政转移支付前后的财政纵向与横向平衡状况，然后揭示出影响财政转移支付制度绩效发挥的因素，最后针对出现的问题提出一些对策建议，其中，财政转移支付制度的绩效实证研究是本文的主体。全文分为八章，通过前六章的分析研究可以得出以下结论： 1.我国政府间财政转移支付制度的纵向财政平衡绩效较高。我国1994年实行了分税制改革后，分税制财政管理体制国家固有的中央与地方财政结构纵向失衡的问题呈现出来。在进行了财政转移支付之后，这种局面有较大改变：(1)地方财政自给能力大大提高。1994年后，地方财政自给能力降低，地方财政凭本级收入仅能应付60﹪左右的支出需求，财政转移支付制度使财政资金从中央转移到地方极大地提高了地方支出能力，起到了缓解地方财政困难的作用；(2)财政收支结构得以改善。转移支付前地方收支严重错位，支出比重大而收入比重小，进行了财政转移支付后，地方财政净收入占比与本级支出占比的比值近似于1，地方能完全负担地方的本级支出，地方财政的“结构性赤字”得到了弥补，两级财政收支占比的不对称局面得以改善；(3)与1994年前相比，财政转移支付的调节力度明显加大。 2.我国财政转移支付的横向财政平衡绩效较低。财政转移支付制度的横向平衡效应是指转移支付制度在平衡地区间公共财政能力差距方面所发挥的作用，但我国目前这项制度的横向平衡绩效却相当低：(1)人均财政支出变异系数总是小于人均财政收入变异系数，说明在进行中央向地方的财政转移支付后，全国各地区的财政能力差异缩小了，财政转移支付在横向平衡方面确实发挥了作用；(2)分税制以来在财政转移支付前各地区的财政能力差异呈现拉大的趋势，财政转移支付制度只在一定程度上弥补了落后地区收支差额，没有从实质上促使落后地区提高本级可支配的财政能力，缩小地区间的财政能力差异的横向效应并未真正发挥出来；(3)与分税制前相比，财政转移支付在缩小地区间财政能力差异方面的横向平衡绩效是低于改革前的；(4)从历年的财政转移支付在横向平衡绩效变化趋势来看，1994年比较小，从1997年开始绩效有较明显的提高，说明财政转移支付制度实行之初，其横向平衡效应未能有效发挥，经过几年的调整后又有所加强。 3.影响财政转移支付制度绩效的几大因素：(1)资金分配标准不合理。目前只有一般性转移支付是按“因素法”，采用客观公式来计算的，分配方法较为合理，在实践中具有横向平衡的正效应，其它方式的转移支付采用“基数法”，存在主观臆断性，因而绩效也较低；(2)结构形式不合理，均等化功能弱。一方面，我国现行的财政转移支付资金结构中占绝对多数的税收返还是维护既得利益的，不能有效地发挥调节省际间财政差异的作用，而有均等化功能的财力性转移支付却受制于其较小的规模，绩效大打折扣；另一方面，尽管中央财政的一般性转移支付明显向中、西部地区倾斜，但是中央财政向地方财政转移的全部财力中，经济发达的东部地区所占数量仍然具有明显优势；(3)转移支付资金总规模较少。目前中央可支配的、能用于平衡各级政府财政差异的财力非常有限；(4)资金使用不规范，随意性强，主要是挪用与挤占情况严重，特别是(专)项补助的“专款专用”难以完全兑现；(5)转移支付形式过多，相互间缺乏统一的协调机制；(6)地方转移支付制度体系建设不完善。(7)缺乏法律的支撑和保障，法律约束和监督机制不健全。 针对如何提高我国财政转移支付制度的绩效(主要针对财政的横向平衡)，笔者提出了部分对策建议：(1)采用科学客观的标准分配资金，用“因素法”替代“基数法”，在更大的范围内适用“因素法”，根据因素来衡量各地的财政地位，以公式化的形式确定各地的转移支付额，从而提高转移支付的透明度、可预见性和客观公正性，同时，有必要加快建立政府统计信息系统，完善基础性数据的统计，提高政府统计信息的质量；(2)明确转移支付的目标，合理调整资金结构。我国应将提高财政转移支付制度的横向平衡绩效作为重点，将转移支付支出用于经济欠佳的省份在能源、交通、环保等基础服务，教育、科技、医疗卫生、就业培训、社会抚恤和社会福利、社会保障补助等事业。按照横向平衡绩效发挥效果的顺序合理地调整转移支付的资金结构，建立一种以一般性转移支付为重点，以专项转移支付相配合，以其它转移支付作补充的转移支付资金结构；(3)调整转移支付资金形式，加强相互间的协调性；(4)建立转移支付资金的监督机制，建立转移支付的专项预算、决算和滚动式的中长期计划，由各级财政部门负责编制专项预算、决算计划，报同级人大审查批准，再由各级财政部门组织执行预算，并根据各类转移支付的不同特点，相应制定不同形式的监督机制；(5)建立财政转移支付绩效评价和考核制度。根据目前转移支付资金的类型和用途，设计一套科学合理的效益评价指标体系，结合转移支付资金的性质和特点，设计一套操作性强的考核监督指标体系；(6)建立并完善地方财政转移支付制；(7)加快财政转移支付制度法制化建设。

目录

文摘

英文文摘

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文献综述

引言

第1章导论

第2章相关概念界定与理论思考

第3章国内外政府间财政转移支付制度的发展比较

第4章我国政府间财政转移支付“纵向平衡”的绩效分析

第5章我国政府间财政转移支付“横向平衡”的绩效分析

第6章影响财政转移支付绩效的因素分析

第7章研究结论与对策建议

第8章今后的课题研究展望

参考文献

附：图1

致谢

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