中国式财政分权模式的得与失:理论与实证的探索

摘要

自改革开放之后,中国经济经历32年的高速增长,GDP总量也在2010年超越了日本,成为世界第二,被称为“中国奇迹”。追寻经济发展的动力,发现地方政府的财政支出对于经济增长有着重要的积极作用。中国的地方政府之所以会发展成为增长型政府,与经济分权有着密不可分的联系。但是,分权是一种普遍的现象,通过与其他国家尤其是俄罗斯的比较,发现同样是分权,却未必能带来同样的经济发展的效果。而这与我国的政治体制密不可分,经济上的分权与政治上的垂直管理体制紧密结合,形成了中国式的分权。这种模式有两个成功之处:一是通过财政分权与有效地财政激励保证了地方政府能够从经济发展的过程中分享成果;二是中央政府以GDP为核心的考核机制形成的政治激烈,保证了地方政府的行为倾向于成为经济发展的“扶持之手”而非“掠夺之手”。这两方面的设计解释了中国政府为何如此热衷于经济增长尤其是基础设施建设。
　　 通过实证分析证明了财政分权能够给中国带来经济增长,但是通过对我国地方财政支出结构的数据分析,中国式的财政分权给中国经济也带米了一系列负面影响,发现地方财政支出结构形成了“重经济建设,轻人力资本投入”的一种格局,这种格局并不利于中国经济的可持续发展。通过对中国式分权的考察我们发现,财政分权体制尤其是分税制改革之后形成的财政体制,造就了“收入上移、职能下放”的格局,导致地方政府财力与事权的不匹配,地方政府并没有足够的财力来完成其全部的职能。而在垂直的政治体制之下,形成了以GDP为标尺的地方政府竞争。再次背景下,为了争夺有限的晋升机会,地方政府毫无例外的选择的将有限的财政资源投入到短期效果更为明显的经济建设尤其是基础设施建设之中去,而选择忽视长期效果明显,但是短期内并不能提升其政绩的科教文卫方面。
　　 因此,基于中国式分权的制度框架,本文试图从体制方面提出优化地方政府财政支出结构的建议与对策:财政体制方面,应进一步完善分税制改革,从而改变地方政府财力与事权不匹配的格局;政绩激励方面,改变以GDP作为单一指标的政绩考核与激励体制,引入更多更合理科学的指标,引导地方政府走入一个良性的可持续发展的方向。