适用《行政处罚法》第27条'撤销'行政处罚的行为研究——以建筑物防雷装置设计未经审核为视角

摘要

建筑物防雷装置设计未经气象主管机构核准而擅自施工,不仅对人身、财产的安全构成隐患,也违反了国家相关的法律规定.防雷行政执法者在对建设单位擅自施工的违法行为作出行政处罚决定后,又考虑到其纠正违法行为的情形,依据《行政处罚法》第二十七条的规定"撤销"此行政处罚的行为值得讨论和反思.本文针对此问题,结合典型案例,对防雷执法者的"撤销"行为在法律适用上进行评价,指出该行为损害的法益,列举可能造成的消极后果、分析行为产生的原因,并提出应对措施.中国境内某市两名气象执法人员对该市甲公司开发的建设项目的防雷装置设计未经审核便擅自施工案进行执法,并按照法律流程作出行政处罚决定,后甲公司补办了相关防雷装置设计审核行政审批手续,气象主管机构鉴于甲认识到自己的违法事实并及时纠正了违法行为,没有造成危害后果,根据《行政处罚法》第二十七条的有关规定,作出撤销之前所作罚款的决定."撤销"处罚从法律适用理由来看根据《行政处罚法》的第二十七条:违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚.显然,"撤销"行政处罚的违法行为未将违法行为轻微、社会危害轻微和违法者己及时纠正违法行为三个要件同时满足.从法律适用结果来看,不予行政处罚是免除了违法行为违法性,是指因有法定事由存在,行政机关依法对有某种违法行为的当事人不适用行政处罚的情形.尽管违法行为在外在形式上与某种违法行为具有相似性,但本质上仍然不失为合法行为.撤销行政处罚适用的情形是在行政处罚决定作出后,是由于行政机关自身错误,导致行政行为缺乏所应具备的主体合法、内容合法、程序合法三要素的其中一个或一个以上.本案中,气象主管部门的"撤销"行为的理由是违法者的补办相关防雷装置设计审核行为,但此行为发生在行政处罚决定作出后,因此,"撤销"行为存在错误."撤销"处罚行为损害的法益主要有四个方面:第一是法律的权威性.法律一经颁布就应严格遵守并有效执行.本案中,对未申报防雷装置行政审核的行为进行行政处罚是合法有效的.但是,行政处罚作出后,基于违法者的补救行为而撤销行政处罚,不符合法律规定.第一是行政行为的确定力和拘束力.有效成立的行政行为,具有不可变更力,即非依法不得随意变更或撤销.在行政行为成立后,即产生法律上的约束力,有关人或组织必须遵守、服从.主要表现为对行政主体和行政相对入的拘束力.执法者无合法理由随意"撤销"处罚决定侵害了行政行为的确定力和拘束力.第三是公共利益.罚款的目的是为了惩罚建设方的违法拖延报审行为,从而对其所带来的公共安全隐患进行种象征性物质补偿.执法者的"撤销"处罚行为实际上是取消了这种补偿,不利于公共利益的保护.第四是国家财产.《行政处罚法》规定作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离.行政处罚成立后,罚款应直接上缴国家财政,所有权应归属国家."撤销"处罚行为可能引发的消极后果是气象主管机构无合法理由"撤销"自身作出的行政处罚行为,不仅构成违法,情节严重的构成犯罪,还严重侵害了法律权威性和法治精神.建设单位作为"撤销"处罚的受益方,守法意识被淡化和模糊,无法有效实施行政监督监督权利.如果建设单位认为无论行政处罚是否做出,只要最后获得行政审批,之前的行政处罚便可以撤销,那么防雷行政执法的就失去了存在的意义.部分建设方未及时申报建筑物防雷装置审批,建筑物开工数月后甚至几近完工时才将申报材料交至审批窗口.依据行政行为的比例原则,届时将建筑物强制拆除再要求建设单位申报审批的可能性较低.因此,建筑物防雷装置设计错过了技术评价的最佳时间.再加上建设方之间的互相比较心理以及共同传递的"打擦边球"心态,更是使得以后的防雷执法工作步履维艰."撤销"处罚行为产生的原因来自执法环境和执法者两方面,从建筑物防雷装置设计审核的作用来看,防雷装置设计审批应在建筑物施工之前.在实践操作中,只有一些省份的建设部门明确规定建设项目获得施工许可证前应通过防雷装置设计方案审查.另据《防雷装置设计审核和竣工验收规定》,防雷装置的设计审核需建设单位提交的材料包括防雷装置设计技术评价报告.而气象主管机构认可的报告出具机构是其下设的防雷中心.由于技术服务需要建设方承担一定的费用,难免会让建设方对气象主管机构既从事技术服务又从事行政执法的的合理性产生质疑.此外,相关科普、法律宣传工作不到位.执法者虽然对防雷相关法律法规条文内容比较熟悉,但对如何正确适用法律还没有较好掌握.其次是工作理念存在偏差,忽视了防雷执法和建设流程上的前后有机关联,单纯从是否办理防雷装置报审流程考虑问题,破坏了执法的规范操作程序,降低了执法工作的整体效率.避免措施包括促进部门间积极配合、严格分离政事企关系、强化上级监督管理机制、加强执法者理论学习、加强防雷科普和行政执法宣传等.