房地产税改革与中国土地管理困局破解——基于对地方财政影响的情景分析

摘要

探寻通过房地产税改革解决中国土地治理核心问题的可行性及路径选择.通过构建典型城市S市,设定3种房地产税改革方案,运用情景分析方法预测地方政府城市住房相关土地财政收入变化,估计房地产税替代土地出让收益成为地方支柱性税收来源的前景.研究结果:房地产税制改革并不必然导致地方政府公共财政出现缺口.通过合理设计覆盖存量和新增房地产的房产税税制,可以保证短期内地方政府土地财政收入相对稳定,在远期房地产税替代土地出让金成为地方财政支柱,增强土地财政收入的可持续性,并获得地方政府和城镇居民的广泛支持.研究结论:地方政府对土地出让收入的过度依赖已经成为中国土地管理困局的核心问题.已有的渐进式边缘化改革以强化外部监督控制为主,未能触动这一制度核心.房地产税制改革可以通过改变地方政府行为的激励机制,发挥破解当前土地治理困局"钥匙"的作用,激发中国土地治理结构优化的制度连锁反应.房地产税制改革应按照深入核心、由难到易原则阶段性推进与相关制度的联动改革.近期改革重点是房地产税制结构优化,改变"重流转、轻保有"状况,逐步将房地产税培育成为地方主体税种;远期应推进城乡一体化土地市场体系、土地出让制度和土地增值税等制度联动改革,使地方土地财政收入向以可持续的房地产保有税、土地增值税等为主的结构转变,从内在激励机制上促进政府土地管理本位职能回归,破解土地治理困境.