Internationaalrechtelijke aspecten van het Veiligheids- en Defensiebeleid van de EU, met bijzondere aandacht voor het recht der gewapende conflicten en mensenrechten.

摘要

De Europese Unie (EU) heeft sinds haar oprichting door het EU-Verdrag, geleidelijk aan een Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid ontwikkeld. Het Verdrag van Amsterdam voerde de mogelijkheid in voor de EU om de veiligheids- en defensieaspecten hiervan binnen de EU zelf uit te voeren in plaats van via de West-Europese Unie. Op de Europese Raden van Keulen en Helsinki in 1999 werd besloten om van deze mogelijkheid gebruik te maken en werd het (Gemeenschappelijk) Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB) gelanceerd. Vervolgens werd dit geleidelijk verwezenlijkt door het oprichten van politiek-militaire structuren binnen de EU, door het overnemen door de EU van de crisisbeheersingsfuncties van de West-Europese Unie en door het toezeggen door de lidstaten van de nodige strijdkrachten, burgerpersoneel en middelen. Een en ander werd verankerd in het EU-Verdrag door het Verdrag van Nice. Het EVDB werd beperkt operationeel verklaard in december 2001 en volledig operationeel, zij het met “erkende beperkingen”, in mei 2003. In 2003 lanceerde de EU vervolgens haar eerste militaire en civiele operaties; die operaties zijn snel toegenomen in aantal en omvang en zijn zeer divers (op 30 juni 2008 waren er reeds 20 operaties gelanceerd). In december 2003 keurde de Europese Raad bovendien de Europese Veiligheidsstrategie goed met als titel “Een veiliger Europa in een betere wereld”.Nu het EVDB zich meer en meer manifesteert door deze operaties, rijzen een aantal juridische vragen, o.a. met betrekking tot de internationale rechtsgrond voor deze operaties, de draagwijdte van het EVDB onder het EU-Verdrag en het recht dat van toepassing is op deze operaties. Gelijkaardige vragen zijn reeds voor andere internationale veiligheidsorganisaties aan de orde (gesteld), b.v. de toepasselijkheid van het recht der gewapende conflicten op vredesoperaties van de Verenigde Naties en de legaliteit van de luchtoorlog van de NAVO over Kosovo in 1999. Niettemin rechtvaardigt de specifieke aard van de EU – met name op juridisch vlak – een afzonderlijke analyse voor de EU, vooral inzake mensenrechten. Er is immers veel rechtspraak over de mensenrechtelijke verplichtingen van de EU/Europese Gemeenschappen.Ondanks een aanzienlijke hoeveelheid vakliteratuur over het EVDB, zowel vanuit Europees- als vanuit internationaalrechtelijk perspectief, is er slechts zeer weinig geschreven over de praktijk van de EVDB-operaties en de specifieke juridische aspecten daarvan, zoals het toepasselijke recht. Dit proefschrift beoogt deze lacune te vullen; het behandelt daarom niet alle internationaalrechtelijke aspecten van het EVDB maar bestudeert vooral de vraag van het recht toepasselijk in EVDB-operaties. De vrij grote transparantie inzake het EVDB laat bovendien toe een goed inzicht te krijgen in de juridische aspecten van dergelijke operaties – hetgeen voor andere internationale veiligheidsorganisaties minder het geval is. Europeesrechtelijke aspecten van het EVDB komen in beginsel niet uitvoerig aan bod. Wanneer dergelijke aspecten echter relevant zijn voor de internationaalrechtelijke aspecten, worden zij uiteraard wel besproken. Dit is b.v. het geval voor de internationale rechtspersoonlijkheid van de EU en haar verdragsbevoegdheid en de draagwijdte van de EVDB-taken onder het EU-Verdrag.Doorheen dit proefschrift is het uitgangspunt wat betreft de EU het EU-Verdrag zoals dat in werking is op 30 juni 2008. Waar relevant worden echter ook de wijzigingen besproken die zouden voortvloeien uit het Verdrag van Lissabon. Het onderzoek is afgesloten op 30 juni 2008.Deel I gaat uitvoeriger in op het EVDB en de juridische aspecten daarvan. Daarvoor overloopt het eerst kort de historische ontwikkeling van het EVDB in Hoofdstuk 1. Dit wordt gevolgd door een beknopte bespreking van de voornaamste kenmerken en aspecten van het EVDB, inclusief mogelijke toekomstige ontwikkelingen onder het Verdrag van Lissabon, in Hoofdstuk 2 en door een overzicht van de meeste EVDB-operaties die tot nog toe zijn gelanceerd, en de juridische aspecten daarvan, in Hoofdstuk 3. Dit deel sluit af met een identificatie en bespreking van de voornaamste internationaalrechtelijke aspecten van het EVDB in Hoofdstuk 4, met de nadruk op de draagwijdte van het EVDB, de internationale rechtsgrond voor EVDB-operaties, de verenigbaarheid van de neutraliteit van bepaalde lidstaten met het EVDB en, zeer kort, het toepasselijk recht in EVDB-operaties. Dit laatste aspect komt immers uitvoerig aan bod in Deel III.Vooraleer dit laatste aspect kan worden uitgediept in Deel III, moet echter een voorafgaande en vrij fundamentele maar nog slechts beperkt bestudeerde vraag worden onderzocht, namelijk welke zijn de internationale verplichtingen die bindend zijn voor internationale organisaties onder internationaal recht? De analyse van deze vraag in Deel II begint met het juridisch statuut van internationale organisaties in het internationaal recht (Hoofdstuk 5). De inzichten van dit Hoofdstuk worden vervolgens in Hoofdstuk 6 toegepast op de EU. Daarna behandel ik in Hoofdstuk 7 de eigenlijke voorafgaande vraag in welke mate internationale organisaties in het algemeen en de EU in het bijzonder zijn gebonden door het internationaal recht.Deel III bestaat uit een korte inleiding tot het juridisch kader voor en recht van toepassing in EVDB-operaties, gevolgd door de kern van het proefschrift, namelijk de toepasselijkheid van het recht der gewapende conflicten[1] (Hoofdstuk 8) en mensenrechten (Hoofdstuk 9). Deze laatste twee hoofdstukken behandelen zowel enkele aspecten eigen aan beide rechtstakken, inclusief m.b.t. vredesoperaties in het algemeen, als de verplichtingen van de EU en de deelnemende landen specifiek in EVDB-operaties, op basis van de conclusies van Deel II. Daarbij wordt ook uitvoerig stilgestaan bij de relatie tussen deze twee takken van het internationaal recht.In het algemeen besluit worden de volgende zes elementen benadrukt:Ten eerste zijn internationale organisaties met internationale rechtspersoonlijkheid in aanzienlijke mate onderworpen aan het internationaal recht op grond van deze rechtspersoonlijkheid en door middel van verschillende bronnen, waarvan er een aantal van toepassing zijn op alle internationale organisaties en een aantal eigen zijn aan elke organisatie. Deze bronnen omvatten o.a. hun oprichtingsverdragen en daarmee verbonden instrumenten; andere onderdelen van hun intern recht, inclusief algemene rechtsbeginselen daarin erkend en beslissingen van bevoegde organen; verdragen door hen gesloten; internationaal gewoonterecht; algemene rechtsbeginselen erkend door het internationaal recht en slechts uitzonderlijk verdragen gesloten door hun lidstaten.Ten tweede, op grond van de internationale rechtspersoonlijkheid van de EU, die zij onder internationaal recht nu reeds bezit, heeft de Unie eigen rechten en plichten onder internationaal recht, inclusief wat betreft het recht der gewapende conflicten en mensenrechten. Specifieke verplichtingen vloeien voort uit verschillende bronnen, waaronder artikel 6 EU-Verdrag, algemene beginselen van EU-recht, internationaal gewoonterecht en in de toekomst mogelijk de toetreding van de EU tot het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Hoewel de toepassing op de EU als internationale organisatie bepaalde aanpassingen kan vergen, lijken er m.b.t. het recht der gewapende conflicten en mensenrechten weinig dergelijke wijzingen nodig. Daarom wordt geargumenteerd dat de volledige toepasselijkheid kan worden vermoed en het aan de EU is aan te tonen dat een bepaalde regel niet of slechts mits aanpassingen op/door haar kan worden toegepast. Inzake mensenrechten wordt wel gesteld dat het debat rond het extra-territoriaal toepassingsgebied minder relevant is voor internationale organisaties ten voordele van hun per definitie functionele rechtsmacht.Ten derde, het internationaal recht van toepassing op het uitvoeren van EVDB-operaties bestaat uit een complex geheel van regels van internationaal en EU-recht, inclusief in sommige gevallen mensenrechten en het recht der gewapende conflicten. Deze laatste twee rechtstakken zijn toepasselijk in een EVDB-operatie wanneer deze operatie binnen het toepassingsgebied van deze regimes valt, d.w.z. respectievelijk deelname aan een gewapend conflict of bezetting van grondgebied zonder instemming enerzijds en het uitoefenen van gezag – hoe beperkt ook – over personen en/of grondgebied anderzijds. Ten vierde, wanneer mensenrechten toepasselijk zijn in EVDB-operaties, moet rekening worden gehouden met de specifieke context. Dit kan leiden tot beperkingen en zelfs afwijkingen ten gevolge van een noodtoestand, de impact van een resolutie van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties, de toepasselijkheid van het recht der gewapende conflicten, dat soms als lex specialis primeert, en, in zekere mate, de regionale invulling van sommige mensenrechten. Als correct rekening wordt gehouden met deze elementen, kunnen mensenrechten in EVDB-operaties worden toegepast zonder een succesvolle uitvoering van het mandaat en de missie in het gedrang te brengen.Ten vijfde, op basis van het bevel en de controle uitgeoefend door de EU over EVDB-operaties, is de EU in principe de belangrijkste entiteit verantwoordelijk voor het gedrag van EVDB-operaties. De respectievelijke aansprakelijkheden zijn echter nog niet duidelijk afgebakend onder internationaal recht (de Commissie voor Internationaal Recht binnen de Verenigde Naties houdt zich momenteel o.a. met dit onderwerp bezig) en deelnemende/lidstaten zijn in zekere mate ook verantwoordelijk voor hun eigen gedrag in het kader van deze operaties. De verantwoordelijkheid van deze landen wordt nog versterkt door enerzijds de bijzondere verplichting om het recht der gewapende conflicten te eerbiedigen en te doen eerbiedigen en anderzijds de verplichting onder EU-recht om mensenrechten die deel uitmaken van de algemene beginselen van EU-recht na te leven bij het ten uitvoer leggen van EVDB-operaties. Aangezien zowel de EU zelf als de deelnemende/lidstaten verplichtingen hebben onder het recht der gewapende conflicten en mensenrechten en deze verplichtingen vrij gelijklopend zijn, zouden er wat betreft deze rechtstakken geen grote lacunes mogen zijn.Ten zesde kan de mate waarin de EU en haar lidstaten deze verplichtingen hebben erkend, moeilijk worden achterhaald gezien de vertrouwelijke aard van de meest relevante documenten. Niettemin lijkt er slechts een beperkte erkenning te zijn van de eigen verplichtingen van de EU - in tegenstelling tot die van de lidstaten. Het is evenwel moeilijk te beoordelen in welke mate dit het gevolg is van het (deels blijvende) verzet tegen de rechtspersoonlijkheid van de EU dan wel van de standpunten van de EU en haar lidstaten inzake toerekenbaarheid en verantwoordelijkheid. Bovendien lijkt er een zekere terughoudendheid te zijn om de toepasselijkheid van mensenrechten in rechte te aanvaarden. Daarentegen wordt de toepasselijkheid van het recht der gewapende conflicten, binnen zijn toepassingsgebied, blijkbaar niet ernstig betwist.Op basis hiervan worden de volgende vier aanbevelingen geformuleerd:Ten eerste, dat, ongeacht het lot van het Verdrag van Lissabon, de lidstaten en de EU de internationale rechtspersoonlijkheid van de EU onder internationaal recht zouden erkennen en aanvaarden dat dit eigen rechten en plichten voor de EU impliceert, inclusief inzake het EVDB en onder het recht der gewapende conflicten en mensenrechten.Ten tweede, dat de lidstaten en de EU zouden erkennen dat mensenrechten toepasselijk zijn in de mate waarin zij rechtsmacht uitoefenen over personen en/of grondgebied – hoe beperkt dit ook moge wezen - in EVDB-operaties, zij het met de hierboven aangegeven beperkingen. Deze toepasselijkheid is niet alleen in rechte gefundeerd maar wordt ook ondersteund door de cruciale beleidsoverweging dat de EU moeilijk geloofwaardig kan blijven indien zij in EVDB-operaties niet zelf aanvaardt dat zij door mensenrechten is gebonden. Dit zou tot uitdrukking dienen te worden gebracht in de akkoorden over het statuut van de strijdkrachten/missies voor EVDB-operaties om het engagement van de EU ten aanzien van mensenrechten openlijk te bevestigen. De EU zou op dit belangrijk gebied een voorbeeld kunnen en moeten stellen dat de ontwikkeling van het internationaal recht in een positieve richting kan sturen. Bovendien zou een toetreding van de EU tot het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, zoals voorzien in het Verdrag van Lissabon, een mijlpaal betekenen en een precedent uitmaken dat de weg kan effenen voor de toetreding van andere internationale organisaties tot verdragen inzake mensenrechten en – waarom niet – inzake het recht der gewapende conflicten.Ten derde, dat akkoorden over het statuut van de strijdkrachten voor militaire EVDB-operaties die betrokken zouden kunnen geraken in een gewapend conflict een clausule zouden bevatten die respect voor het recht der gewapende conflicten vereist in zoverre het toepasselijk is.Ten vierde, dat Staten en internationale organisaties pogingen zouden ondernemen om te verduidelijken hoe zij verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid (ver)delen in vredesoperaties in het kader van de lopende werkzaamheden van de Commissie voor Internationaal Recht over de aansprakelijkheid van internationale organisaties.Tot slot wil ik benadrukken dat mijn eigen ervaring met EVDB-operaties aangeeft dat in deze operaties zeer goed rekening wordt gehouden met mensenrechten en het recht der gewapende conflicten. Een duidelijk en openbaar standpunt terzake zou echter de geloofwaardigheid van de EU vergroten en zou bijdragen tot de bevestiging en verdere ontwikkeling van het recht der gewapende conflicten en mensenrechten en is daarom wenselijk in een tijdperk waarin beide rechtstakken onder aanzienlijke druk staan.[1] Ik gebruik dit begrip als synoniem voor ‘internationaal humanitair recht’ of ‘(humanitair) oorlogsrecht’.