推动缅甸境内的和平:美国的利益与角色

摘要

2011年初,吴登盛的文官政府掌权以来,缅甸的民主改革已经取得重大进步,但是重大的挑战依然存在并且可以扼杀改变的努力.关键的挑战在于政府与民地武的和平进程.临近孟加拉国和缅甸中部的罗兴亚人的族群矛盾,以及2015年大选的自由公正,都可能影响和平进程和族群关系.国会的部分观点对美国的缅甸政策持怀疑态度,但是接触缅甸有助于确保美国的利益.根据重要性,这些利益依次为安全、民主、人权和繁荣.尽管经常彼此强化,但至少在处理特定议题缺乏足够敏感性时,这些利益偶尔也可能冲突,这就可能导致利益抵消.参与和平进程的人的看法是,美国正在做好事,甚至是“卓越”的工作,推动缅甸的民主制.但是美国对于和平进程的支持,却遭到“说空话”的批评.与期待美国强化支持和平进程的意愿相反,也存在对美国和西方涉足罗兴亚议题的跨境敏感性的担忧,以及来自佛教的批评.缅甸政府已经陷入困境.即便缅甸政府具有协助罗兴亚人的政治意愿(在2015年选举即将来临之际,意愿不太明显),但仍然难以说服若开族人和边境居民接受政府的观点.据说,若开族人对缅族人的愤怒不亚于对罗兴亚人的鄙视.同时,若开人本身也面临可见的“伊斯兰化”和“缅甸化”双重压力,尤其对国际社会对罗兴亚人的有利态度感到愤怒.缅甸的反穆斯林情绪已经存在数十年,成因复杂.但主要的理由在于,反对者认为穆斯林人口过多,过于富裕,也过于异类.最后一项因素凸显,在一个集团被视为异族和威胁时,差异将何等突出.随着缅甸正在经历没有明确的胜利者和失败者的历史性转型,对穆斯林渗透大金塔领地的顾虑,引发佛教徒民族主义和冲突.一种基本被忽视的危险在于冲突向缅甸其他族群扩散的可能性.造成反穆斯林情绪的因素也可以适用于其他民族.据估计,中国人控制缅甸经济的60％.不愿意承认罗兴亚群体的部分原因在于,担心这将为中国人和印度人要求承认他们作为缅甸民族构成族群铺路.对于缅甸的基督徒族群而言,局势同样存在变数.尽管反基督徒的情绪不及对穆斯林族群的厌恶,但基督徒也曾经成为仇视言论和小规模攻击的目标.佛教领导人尽管未试图合法化暴力言行,但也曾试图在基督教极端主义升级的基础上解释上述行为.缅甸政府的当务之急在于减少对非缅甸和非佛教徒群体的负面看法.同时,长远致力于广泛推动缅甸民族包含一切少数族群,也包括罗兴亚人的理念.聚焦这一层面不只是保护少数民族在国家中的地位,也涉及缓解缅族-佛教徒主体民族的忧虑和不安,后者多年来同样受到威权统治压迫.随着2015年选举迫近,缅甸政府采取不受欢迎政策的意愿可能削弱.选举也可能导致和平进程复杂化,加剧族群冲突,并转而葬送民族发展.从现在到2015年末举行大选,美国必须抓住机会协助巩固缅甸的有力变化.这一窗口极为关键,因为还无法预测选举结果是否会影响美国在缅甸的影响力.美国可以如下方式支持和平进程,并协助缅甸政府减少族群紧张局势:1、为和平进程提供更多资金和技术支持;2、协助在种族控制的邦创造和平红利,并敦促政治妥协;3、推动增加军方间接触,协助可持续性和平进程和更广泛的民主改革;4、在幕后接触若开邦;5、推动种族控制的邦的公民社会组织建设,尤其是强调缩小种族(人种和宗教)差距的组织;6、支持扩大跨信仰对话,协助缅甸政府推动种族和谐的倡议;缅甸的变化不会迅速完成,但适当的国际支持将缩短步入稳定民主制的进程.美国在推动缅甸和平方面可以扮演重要角色,也具有重要利益.在这个时刻,人民偏向美国,期待资金与好莱坞文化,一旦他们触及美国的傲慢,情况将改变.无论喜欢与否,中国人正在到来.缅甸对中国和美国都很重要.如果美国不希望缅甸成为中国的卫星国,就必须在缅甸的和平进程中承担领导工作.现在美国正在对和平进程做“口头承诺”.这是在一次对缅甸的短期调研旅行中采访个人听到的评论.第一段言论呈现的反美情绪绝不具有代表性,美国依然获得大部分缅甸人民的尊重和赞美.许多人欢迎美国扩大在缅甸的存在.总而言之,上述各种言论凸显了美国寻求保护其在缅甸和毗邻区域利益时面临的机遇和挑战.本报告凸显美国在缅甸的利益,并分析美国卷入当地的前景,为此将聚焦能够影响缅甸和平与冲突结果的对缅甸未来具有重要影响的3个领域:政府与民地武的和平进程;毗邻孟加拉国和缅甸中部的若开邦的族群紧张局势;以及2015年大选.报告的结尾提出了部分建议.美国有机会协助巩固缅甸的有利变化,并推动缅甸为其6000万人民带来民主与繁荣的国家目标.这一机会需要迅速坚决地捕捉,不仅在于2015年末的选举将带来日益具有决定性的发展,同时还在于美国对缅甸的影响将如何受到选举结果的冲击,尚不明朗.