论土地经营权的政策意蕴与立法转化

摘要

农村土地负担过重和农民土地财产权利虚化是我国承包地“三权分置”改革的根本动因。土地经营权政策可以分为两大类别,但政策概念表达不统一,未能兼顾不同概念情境的体系性。土地经营权政策包括土地经营权的概念和权能、权利特征、交易主体、产生方式、政策协调和权利限制,旨在构建承包地有序流转秩序。国家相关机关应坚持土地经营权的改革方向,承认土地经营权政策为长期存续的政策法及土地经营权政策的法律化是中国双轨法制的一元化,但政策法与法律仍将处于动态平衡状态。国家政策规范可以通过法律解释间接发挥实质性法源的功能。