条块互动视角下土政策的生成及演化——基于C县小额信贷政策的过程追踪分析

摘要

为什么基层治理中会出现土政策?大量存在的土政策对体制运作又有何影响?本研究以条块互动为分析视角,利用过程追踪分析,对C县小额信贷土政策的生成过程进行深度剖析。研究发现土政策的生成经历三个阶段:(1)任务下达阶段:直线条条设置了过高的绩效目标,斜线条条设置了明确的限制条款,块块部门施加了过强的行政激励。(2)变通执行阶段:行政激励迫使下级部门突破限制条款,以追求更高绩效目标,并且在变通过程中有效防控了变通风险。(3)寻求认同阶段:当变通政策取得绩效后,下级部门积极争取上级部门的认同,不同的上级部门因为绩效共享与否、责任共担与否而给出不同的认定意见。如果上级部门默许,或者多个上级部门意见相左,变通政策就演变为土政策。土政策生成是制度内条块互动的结果,土政策演化则反过来推动制度的渐进变迁。本研究能够加深我们对中国政府中条块关系、政策变通的认识,也弥补了街头官僚研究中忽视政策评估阶段的缝隙。