附随规制:我国城市规划形成空间秩序的机制

摘要

我国城市规划由解决乱建造成的秩序混乱、资财浪费和不按方针政策集中用于工业建设、影响社会稳定和政权稳固的问题而产生.其规范根据在于执政党方针政策所规定的“城市建设为工业和工人服务”,根本的目的在于为工业项目和城市项目建设服务.主要由选址、布局和设计构成的城市规划对建设行为进行具体指令.客观上成为了土地开发的规制要求.这种规制及其所带来的空间秩序以一种附随的方式实现,它不是规划的目的,也不是规划的方式,而是客观结果.以项目建设需要设置规划的制度安排,形成了“城市形态具体构想→项目→规划(量身定做)→空间秩序规则(随时修改)→建设行为→事实上的空间秩序”这一城市空间秩序的附随规制机制.它至今仍是我国现行法律制度的重要组成部分,在城市建设活动特别是重大项目建设中,仍然发挥着重要作用.这种附随规制形成的空间秩序,具有极大的偶然性,有可能会埋下安全隐患和空间利益分配难题.需要在全面深化改革的背景中对此加以重新审视.由此带来的学理挑战也需要详加梳理并妥善解决.