政府与社会资本合作(PPP)的风险分担及化解效应研究

摘要

随着我国城市化的不断推进，社会发展对于公共基础设施的供给提出了新的要求。在传统的政府采购模式下，公共基础设施均为政府所提供。但近年来，我国经济出现经济增速换挡、财政收入增速显著低于GDP增长。为了弥补支出缺口，地方政府主要选择通过发行地方政府债务或通过城投债务等渠道进行外源融资。由于长期的举债行为使地方政府债务风险不断加剧，国务院于2014年出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》要求财政部门对地方政府债务加强监管，并提倡积极推广使用政府与社会资本合作（PPP），作为解决地方政府债务问题的一种重要手段。此后，PPP受到了各级地方政府的不断重视，现已成为化解地方政府债务风险，提供地方公共基础设施的重要解决方案之一。截止到2019年末，财政部PPP项目管理库中共有9509个项目，处于执行阶段项目共计6158个。　　随着PPP项目的不断开展，不少问题仍未得到有效解决。当前研究普遍认为PPP具有分担项目风险、化解地方政府债务风险的作用。不过对于PPP模式用于提供公共基础设施建设能够分担多少风险、如何评价当前的风险分担策略是否有效，仍然缺少足够有效的评价方法，进一步影响地方政府用于PPP项目的费用评估；对于PPP撬动社会资本资金用于化解地方政府债务风险两者之间关系,大多实证研究仅仅做出了简单的分析并没有深入挖掘，也缺少相应的理论与实证分析支撑。　　本文综合利用理论分析和实证分析相结合的办法站在公共部门一方的视角进一步拓展针对PPP风险的研究，具体包括以下几个部分：第1章介绍了研究背景、研究意义、逻辑架构、研究方法以及文章的创新点。第2章按照微观PPP项目的风险共担和宏观PPP项目与地方政府债务风险两个层面对已有的研究进行了梳理，总结当前PPP研究的成果与不足之处。第3章对当前我国PPP项目及其特征、性质等进行了分析，阐释了PPP的理论基础，并就PPP风险的分担作用进行了界定。第4章基于PPP模式的运作方式和合作机制，将PPP分为6种不同类型，并建立现金流计量法用于评估PPP项目支出。使用该模型分析得到不同类型合作模式下公共部门的支出特征、支出形态等；同时，利用计算所得数据进行实证分析，初步探究PPP与地方政府财政支出之间的关系，为后文奠定基础。第5章对PPP项目风险因素进行识别重新归纳，选取可分担但难以有效控制的风险类型作为主要计量变量,PPP项目承担的风险进行评估，并就当前实践中的合同内容对风险分担策略实施效果进行评价。第6章在结合以往的研究结论提出了PPP对财政支出的代替效应理论，对PPP支出与地方政府债务两者之间的传导关系进行验证，同时就PPP对地方政府债务风险的相对化解作用进行了分析。第7章基于以上研究结论对PPP项目的风险分担效果与PPP对地方债务风险化解的情况进行了总结，并对未来PPP项目的管理给出政策建议。　　本文的主要研究结论包括以下内容：　　第一，PPP是一种政府与社会资本为提高社会福利而提供某一项公共服务所达成的合作协议，当前的实践中PPP是以往“特许经营”的现代延续。因投资于公共基础设施，PPP表现出公共服务性和收益稳定性的特点；因基于合作不同于传统政府采购，PPP表现出政府与社会资本的平等互利合作性、投资回报的合理但非暴利性、合作周期的长期性。基于这些特点，良好的PPP项目应当具有收益与风险对称性，同时外在拥有法律保障的完备性、经济政策的连续性等基本性质。　　第二，PPP的风险分担和化解作用体现在微观项目层面和中观地方政府债务层面。在微观项目层面中，PPP模式要求地方政府和社会资本在不预设前提的条件下科学合理的评估并共担风险，将更适宜社会资本进行管理的风险从政府责任中进行分担。在中观与地方政府债务关联的层面中，PPP撬动社会资本参与公共基础设施服务投资，减轻地方政府财政投入压力；分担债务风险至社会资本方，实现债务风险隔离，通过减少支出与减轻债务负担两个渠道实现化解地方政府债务风险。　　第三，在不考虑其他风险和经营效率仅就项目支出进行计算时，公共部门选择同样运作方式的PPP项目和使用传统政府采购模式项目的费用差值完全相同。这表明对于同一种运作方式的PPP项目，影响项目是否占优的变量是完全相同的。建设运营类项目采用PPP模式通常占优，但是存量运营类项目只能依靠社会资本提升经营效率来达到物有所值的目标。　　第四，在微观的项目层面上，PPP项目参与双方的风险分担存在一个区间范围，在可分担的范围内通过博弈最终确定所需要分担的风险责任。以公共部门视角来看，PPP项目的风险可分类为不可分担风险、可分担但可以有效控制、可分担但难以控制三种类型，其中可分担但难以有效控制的风险是公共部门采用PPP模式风险分担策略需要关注的重点。可分担但难以有效控制的风险主要包括融资成本风险、价格调整风险、经营收入风险等3种。若不分担风险，公共部门在PPP项目上可能面临累计约1837926万元损失。当前PPP合同对于融资成本风险和经营收入风险的分担策略具有一定效果，但存在进一步优化的空间；而价格调整风险分担策略则效果有待进一步改进。　　第五，PPP作为化解地方政府债务的工具，从会计层面不属于负债科目、从政策层面属于付费和补贴且不进行兜底，因此合规的PPP项目不是地方政府隐性债务，不会导致地方债务风险增加。PPP与地方政府债务之间的存在替代关系，具体为纯替代关系和替代与补充关系两种，在建设运营和存量运营项目的表现形式上略不同，纯替代关系和替代与补充关系之间的差异在于地方政府是否因使用PPP而改变投资行为,将所节省与获得的资金用于投资其他项目。若地方政府不改变投资行为，则PPP表现为纯替代关系；反之，则表现为替代与补充关系。　　第六，因地方政府支出由多种因素共同决定，对PPP支出与地方政府债务余额简单使用计量模型评估PPP对地方政府债务风险的化解作用无法得到准确的结论，应当从相对作用的角度分析评估。从PPP相对降低负债率视角测算，2014至2019年全国因采用PPP全国可多提供公共基础设8.89亿元，并降低新增公共设施供给负债率约40%，在提供更多社会服务的同时有效地降低了地方政府债务风险。从相对降低外源融资需求的视角看，地方政府使用PPP推动本地区城投债务利差幅度收窄，而城投债务利率代表地方政府融资需求，即地方政府的融资需求有所下降。

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