中国地方政府财政能力研究

摘要

自 1994 年实施分税制改革以来，地方政府财政能力问题就日益受到了诸多学者的广泛关注和研讨。不过回顾既有相关文献，我们从中不难发现，许多学者依然倾向于将地方政府财政能力界定为地方政府在其辖区范围内，按照法定税率与税基，筹集财政收入的能力，并将其作为确定政府间财政转移支付标准的基本依据。而且在应用评价中，对其强弱的衡量也更多是选择地方政府财政收入、或考虑了人口因素的人均财政收入等量化指标来表示。理论上来讲，上述内涵界定及衡量标准显然存在一定局限性，难以触及财政职能的本质，即政府汲取财政资源提供公共服务以满足公共需要的活动。如果仅从汲取环节对地方政府可支配财力进行考察，那么，这种能力既不能够反映地方政府财政资源汲取的有效性和规范性，更不能反映地方政府履行财政职能的全面性，尤其是配置和利用财政资源提供公共产品的有效程度，以及财政资源是否具有可持续发展性也从中也难以体现。这反而会误导地方政府在财政实践活动中过度重视财政资源的汲取而忽视其有效供给和可持续发展性。不仅限于此，这也与中国当前纵深推进以适应于国家治理体系和国家治理现代化的新一轮财税体制改革的发展方向也明显偏离，既不符合新时期经济社会发展的现实需要也不符合现代财政制度建立的内在要求。为此，地方政府财政能力内涵与评价标准需要作出适时拓展和深化，顺应时代发展潮流和改革导向，保持与时俱进。当然，近年来尽管也有一些学者逐步突破以往研究的局限对其内涵界定与评价标准有了较大拓展，但更多仅是停留在定性分析层面，而且也缺乏与其内涵配套的定量评价指标体系，继而更缺乏对其进行较为细致的实证研究。因而，摆在我们面前的问题是，如何完善地方政府财政能力内涵？怎样建立与其内涵更契合的定量评价指标体系？这些年中国地方政府财政能力到底处于什么水平、变化轨迹与发展趋势如何？省域间地方政府财政能力存在何种差异、是否存在收敛性？导致地方政府财政能力变动的关键因素是什么？等等，这些问题的探讨在既有研究中比较鲜见。很显然，对这些问题的有效解读和分析不仅有助于我们增进对中国地方政府财政能力发展现状及其基本特征的宏观认知，也有利于立足于实证研究结果并结合中国现实情况，提出更具合理性的政策建议，为加快推进中国地方政府财政能力提质升级、切实践行新一轮财税体制改革发展方向奠定坚实基础。　　鉴于此，本文以地方政府财政能力为研究对象。首先通过梳理国内外既有相关文献，以及对本文所涉及的相关概念和相关理论进行回顾和总结，以确保研究根基。其中在内涵确定方面，本文是在既有研究基础上就地方政府财政能力内涵进行了深化拓展，从有效性视角将其内涵简要概述为有效实现政府财政职能目标所具备的综合能力。其核心思想重在反映地方政府实施有效财政活动从而实现其职能目标的有效程度，并以此确定了依托于地方政府财政活动作用效果来评价其财政能力的基本路径。同时，以本文界定的内涵为依据，在结构层面上将财政综合能力细化为财政汲取能力、财政供给能力和财政可持续发展能力三个维度的基准能力，进一步明确本文研究对象。然后，在构建与其内涵相匹配的定量评价指标体系基础上，运用定性与定量相结合分析方法，先是分别对样本观测期内中国地方政府财政汲取/供给/可持续发展/综合能力进行了全面核算并分析了其时空分异特征。在此基础上，利用所测得的相关数据，继而分别科学测算和实证检验了其地区差异、收敛性特征以及三重（汲取-供给-可持续发展）财政能力的耦合协调发展水平，并深入探究了它们的时序演变规律和空间分异特征，以此来揭示这些年中国地方政府财政能力现状。之后，还剖析了影响地方政府财政汲取/供给/可持续发展/综合能力变化发展的关键因素，力图从中探寻出导致它们变化发展的关键动因。最后，在总结和提炼主要研究结论基础上并结合中国实际情况，提出相关政策建议，以期为中国深化推进新一轮财税体制改革以及切实提升地方政府财政能力提供必要的数据支撑与政策参考。本文遵循提出问题、分析问题和解决问题的基本思路，将其研究内容共分为导论、理论分析（第一章）、评价指标体系构建与测算方法（第二章）、地方政府财政能力测算及时空特征分析（第三章）、地方政府财政能力区域差异测算与结果分析（第四章）、地方政府财政能力收敛性检验与结果分析（第五章）、地方政府三重财政能力耦合协调性时空特征及驱动力分析（第六章）、地方政府财政能力影响因素分析（第七章）、促进地方政府财政能力提升的政策建议（第八章）、研究结论与研究展望等十个部分。通过这一较为深入细致的实证研究，主要得出以下研究结论：　　第一，地方政府财政汲取/供给/可持续发展/综合能力均具有明显的时空分异特征。本文分别测算了样本观测期内全国层面、区域层面和省域层面地方政府财政汲取/供给/可持续发展/综合能力评价指数，并分析了其时空特征。结果显示：①全国及东中西部三大区域地方政府财政汲取/供给/综合能力在时序层面上总体均呈趋稳递增态势，可持续发展能力在时序层面上则呈明显“波动下降-反弹上升-波动下降”变化轨迹。具体到省域层面，除个别省份地方政府财政汲取能力出现明显下滑和放缓态势以外，其余省份与全国和三大区域时序演变规律一致。②从空间分布来看，三大区域间差距依然十分悬殊，总体呈“东高西低”阶梯状特征，即东部>中部>西部。具体到省域层面，西部落后省份与东部发达省份之间差距的缩小幅度并不明显，反而扩大趋势较为强劲。　　第二，地方政府财政汲取/供给/可持续发展/综合能力总体空间差异变化特征表现各异，总体空间差异形成的主要驱动因素均来自于区域间差异。采用 Dagum 基尼系数及分解法对观测期内地方政府财政汲取/供给/可持续发展/综合能力区域差异均进行了科学测度，并依次从总体空间差异、区域内差异、区域间差异和差异来源及其贡献四个方面分析了它们的区域差异情况。结果表明：①总体空间差异方面。地方政府财政汲取/供给能力总体空间差异都呈明显下降趋势，而财政可持续发展/综合能力总体则均表现为不稳定的波动态势，降幅不够显著。②区域内差异方面。东中西部三大区域内部差异变化趋势表现各异。其中，东部和中部区域均是除了财政供给能力内部差异趋于明显下降趋势外，财政汲取/可持续发展/综合能力则都呈波动上扬趋势，而西部区域内部差异变化趋势呈明显缩小的有财政汲取/供给能力，其余两个能力则呈小幅扩大趋势。③区域间差异方面。三大地带间差异变化趋势主要表现为：东-西部之间和东-中部之间财政汲取/供给/可持续发展/综合能力整体均呈明显或波动下降过程；而中-西部之间仅有财政汲取/供给能力趋于一定幅度下降外，财政可持续发展/综合能力则都呈小幅波动上扬趋势。④差异来源及其贡献方面。地方政府财政汲取/供给/可持续发展/综合能力均均表现为区域间差异对总体空间差异形成的贡献率最大，发挥了主导驱动作用。　　第三，地方政府财政汲取/供给/可持续发展/综合能力在全国层面和三大区域层面均同时存在绝对β收敛和条件β收敛特征，但σ收敛特征则表现有所不同。通过对观测期内地方政府财政汲取/供给/可持续发展/综合能力的收敛特征进行实证检验发现：①σ收敛方面。财政汲取能力在全国层面和西部区域存在σ收敛，而在东部和中部区域则不存在σ收敛；财政供给能力不仅在全国层面也在东、中、西部三大区域存在σ收敛；财政可持续发展能力仅在全国层面趋于小幅度σ收敛，而在东、中、西部三大区域均不具有σ收敛特征；财政综合能力也仅是在全国层面存在σ收敛现象，同样在东、中、西部三大区域均不存在σ收敛。②绝对β收敛方面。全国层面以及东、中、西部三大区域地方政府财政汲取/供给/可持续发展/综合能力均存在绝对β收敛现象。③条件β收敛方面。全国层面以及东、中、西部三大区域地方政府财政汲取/供给/可持续发展/综合能力也同时均存在条件β收敛现象。　　第四，地方政府三重财政能力耦合协调发展指数总体呈趋稳递增态势，地区间差距虽有缩小但依然显著；内部驱动力对其变化发展影响较大，外部驱动力影响较弱。通过对三重（汲取-供给-可持续发展）财政能力耦合协调性及其驱动力进行测算和实证检验得知：①从时序演变来看，全国、东中西部三大区域以及 31 个省份三重财政能力耦合协调指数总体均呈趋稳递增态势，耦合协调等级都有所升级；且中西部区域多数省份增速明显快于东部区域，区域间以及省域间差距呈明显缩小趋势。②从空间分布来看，虽然空间格局随着时间推移有所变动，但省域间的差距依然显著，协调度高的省份多集聚在东部发达区域，低的省份则集中在中西部欠发达区域，总体呈“东高西低”的分布特征。③从影响三重财政能力变动的驱动因素来看，全国和三大区域层面均表现为汲取-供给能力、供给-可持续发展能力和汲取-可持续发展能力这三个内部驱动力对其变动具有显著正向驱动作用，占据主导地位，而外部驱动力则影响较弱。　　第五，地方政府财政汲取/供给/可持续发展/综合能力均存在显著的动态效应和空间溢出效应；制度、经济、社会等各因素对其影响效果则存在一定差异。采用动态空间面板模型分别对地方政府财政汲取/供给/可持续发展/综合能力影响因素进行实证检验发现：①地方政府财政汲取/供给/可持续发展/综合能力的一阶滞后项和空间滞后项回归系数都显著为正，动态效应和空间溢出效应均明显存在。②制度因素方面，收入分权对财政汲取/综合能力具有促进作用，但对财政供给/可持续发展能力影响效应不显著；支出分权对财政汲取/供给/可持续发展均具有抑制作用，而对财政综合能力影响效应不显著；政府竞争对财政汲取/可持续发展/综合能力均具有显著促进作用，却对财政供给能力具有抑制作用；收/支分权与政府竞争交互项对财政汲取/可持续发展/综合能力均具有促进作用，不过收入分权与政府竞争交互项对财政供给能力具有抑制作用。③经济因素方面，对外开放、固定资产投资对财政汲取/供给/可持续发展/综合能力均具有促进作用；经济发展水平对财政汲取/可持续发展/综合能力具有促进作用但对财政供给能力具有抑制作用，且它与财政供给能力存在“U”型关系，同时与财政可持续发展/综合能力存在倒“U”型关系；居民消费水平有利于促进财政供给/综合能力的提升，但对财政汲取/可持续发展能力影响效应则都不显著；产业结构变迁有助于促使财政汲取/供给/综合能力的提升，但对财政可持续发展能力影响不显著。④社会因素方面。城镇化率对财政汲取/可持续发展能力具有促进作用，但对财政汲取能力具有抑制作用，而对财政综合能力影响效应不显著；人口密度对财政汲取能力具有促进作用但对财政供给/可持续发展能力具有抑制作用，而对财政综合能力影响效应不显著。　　最后，立足于实证研究所得结论并结合中国现实情况，主要提出以下几点政策建议：一是，积极推进财政事权与支出责任划分改革。二是，完善地方税收体系与健全转移支付制度。三是，加快建立地方政府性债务管理制度。四是，加强配套措施建设。

目录

声明

导论

一、研究背景及意义

二、文献综述

三、研究思路与研究内容

四、研究方法与技术路线

五、本文可能的创新点与不足之处

第一章 地方政府财政能力建设的理论分析

第一节 相关概念范畴探讨

第二节 地方政府财政能力建设的理论基础

第三节 地方政府财政能力影响因素及作用机理

本章小结

第二章 地方政府财政能力评价指标体系构建与测算方法

第一节 地方政府财政能力评价指标体系设计原则与构建

第二节 地方政府财政能力测算方法

本章小结

第三章 中国地方政府财政能力测度及时空特征分析

第一节 地方政府财政汲取能力测算及时空特征分析

第二节 地方政府财政供给能力测算及时空特征分析

第三节 地方政府财政可持续发展能力测算及时空特征分析

第四节 地方政府财政综合能力测算及时空特征分析

本章小结

第四章 中国地方政府财政能力区域差异测算及结果分析

第一节研究方法、数据来源与区域说明

第二节 地方政府财政汲取能力区域差异测算与结果分析

第三节 地方政府财政供给能力区域差异测算与结果分析

第四节 地方政府财政可持续发展能力区域差异测算与结果分析

第五节 地方政府财政综合能力区域差异测算与结果分析

本章小结

第五章 中国地方政府财政能力收敛性检验与结果分析

第一节 研究方法、变量说明与数据来源

第二节 地方政府财政汲取能力收敛性检验及结果分析

第三节 地方政府财政供给能力收敛性检验及结果分析

第四节 地方政府财政可持续发展能力收敛性检验及结果分析

第五节 地方政府财政综合能力收敛性检验及结果分析

本章小结

第六章 中国地方政府三重财政能力耦合协调性时空特征及驱动力分析

第一节 内涵界定、研究方法与数据来源

第二节 地方政府三重财政能力耦合协调发展时空演变特征

第三节 地方政府三重财政能力耦合协调发展动力识别

本章小结

第七章 中国地方政府财政能力影响因素分析

第一节 地方政府财政能力空间相关性检验与判别

第二节 地方政府财政能力影响因素：基于动态空间面板模型的实证分析

本章小结

第八章 促进中国地方政府财政能力提升的政策建议

第一节 积极推进财政事权与支出责任划分改革

第二节 完善地方税收体系与健全转移支付制度

第三节 加快建立地方政府性债务管理制度

第四节 加强配套措施建设

本章小结

研究结论与研究展望

一、基本结论

二、研究展望

参考文献

攻读博士学位期间研究成果

致谢