党内法规体系研究：结构及完善

摘要

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次提出将“党内法规体系”作为中国特色社会主义法治体系的有机组成部分，预示着党内规则与实践将作为社会主义法治道路的智识资源，同时也意味着党内法规建设深嵌在中国特色社会主义秩序中，它服从于特定的规则和逻辑。　　因此，中国特色社会主义法治不仅包含了对国家法治的完整定义，它还必须对政治生态形成支撑与响应，在法治中国语境下，将中国共产党，特别是党的领导权和执政权的问题纳入法治思考框架中，这是中国法治实践的具体实际。基于此，确认该种制度形态，必须通过党内法规的形式实现治党和执政，体现超出法律体系的政治优势。　　党内法规是党组织和党员行动的制度化体现，也是党内法规体系最基本的构成单元。如果代入现实实践，前者将会呈现多个面向，它既显示执政党的道德要求和政治属性，同时，在“法治中国”语境下，作为制度的党内法规又存在法律规范主义的实践要求。党内法规的三重属性归根结底源于我国的政治现实和社会发展。基于此，党内法规体系建设必须突出由规则主义决定的法律逻辑和由道德属性和政治属性决定的政治逻辑。　　除此之外，党内法规的类型化分析是体系建构的基础环节。类型及类型化构成党内法规体系建构的基石。中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》提出党内法规体系的“1+4”模式，即在党章之下，将党内法规体系科学合理地划分为党的自身建设法规、党的领导法规、党的组织法规和党的监督保障法规相互支撑、相互独立的四大板块。同样是依据党内法规的调整对象，党的十九大报告对党内法规作出了二元的划分类型。党内法规体系架构具有新的文本表达，即将党内法规分为党的领导类党规和党的建设类法规。二分类型是基于对党内法规政治属性而作出的判断。作为描述党内法规生态的一个切面，党的领导类党内法规和党的建设类党内法规的二分类型不能完全体现党内法规体系内部结构关系的诸多细节，党内法规体系建构的参与感不强，而“1+4”模式完整体现了党内法规体系的内在结构，整合了党内法规主体、行为和效果等多重规范性要素。现行有效的划分标准及其衍生逻辑对于党内法规体系建构具有重要意义。　　改革开放以来，党内法规相关规范出现更新和完善，推动了执政方式的规范化和科学化，但是这种更新和完善主要立基于工具性的需要。党内法规建设的整体性思维不强，党内法规体系化发展相对缓慢，党内法规的体系观念仍未成型。党的十八大以后，中国共产党党内法规的建设进程发生实质性变化，党内法规重视引领和导向的体系化发展。整体而言，党内法规体系各部分区分清晰，党的自身建设法规、党的领导法规、党的组织法规和党的监督保障法规划分科学合理。当然，党内法规体系建设也面临制度供给不足和运行机制失效的问题。党内法规制度内容供给不足主要体现为党内法规体系的构成要素不完整，制度内容不全面。党内法规运行机制失效主要包括国家法律与党内法规协调的问题、党内法规的内部规范之间协调的问题以及单一条文的内容和形式规范性的问题。　　目前党内法规体系的制度表达和运行实践因存在不足而受到制约，这在一定程度上影响党的自身建设的长效推进。通过对党内法规体系进行结构化的分析观察，党内法规体系应当遵循体系化建设的一般性方法，即由党内法规体系建构的理念、制度和技术三部分构成。　　基于对党内法规制度现状及体系建构的认识，党内法规体系完善应遵循具有支配性指导作用的基本原则，结合党内法规制度属性，党内法规体系建构的理念可以包括遵循党的先锋队政党伦理、民主集中制原则以及服从法治体系建设的一般规律。《中国共产党章程》明确提出了中国共产党的先锋队属性，党内法规建设符合该种党内先进性建设的要求，而当前党内法规体系建设的制约性因素降低了塑造党的先进性的内在价值的质量，因此有必要突出政党的先进性政治伦理，保持实质层面的价值追求。其次，党内法规在调整组织间的社会关系时，特别是涉及党内法规内部协调和外部协调问题，应当坚持民主集中制的原则，保证党组织内部活动，特别是立规活动平稳有序。最后，在当前条件下，通过制度化的规范来调整主体的行为方式，有助于塑造确定的可预测的行动空间，因此可以依据党内法规与国家法律在形式层面的高度相似性，遵循规则逻辑。当然，上述的相似性是在纯粹的技术层面上的相似，即作为规则的党内法规，通过相关的技术性方法实现科学化目的。因此党内法规体系建设应符合规则逻辑，服从法治体系建设需要。同时，党内法规体系建构的直接目的是实现党内法规内部科学严密，以及与外部国家法律之间的协调配合。因此党内法规体系构建制度层面主要围绕党内法规内部和党内法规与外部法律的有效互动展开。它具体包括党内法规内部科学合理、党内法规之间配套完备和党内法规与国家法律之间的协调三个方面。最后，形成完善的党内法规体系同样需要成熟的运行机制作为支撑，在此可以参照法律体系的理论和技术特征，构建多角度的体系模型，即党内法规运行过程的建设包括党内法规立与废的多个环节。

目录

引言

第一节 问题的提出

第二节 研究现状述评

第三节 研究的内容框架

第一章 党内法规体系的基本概念

第一节 党内法规的内涵及其属性

一、党内法规的内涵

二、党内法规的属性

第二节 党内法规体系及其现实定位

一、党内法规体系的内涵

二、党内法规体系的现实定位

第二章 党内法规体系的划分标准及现状

第一节 党内法规体系的产生及框架

一、党内法规体系的产生路径

二、党内法规体系的划分标准

第二节 党内法规体系的建设现状

一、党章的建设现状

二、党的组织法规的建设现状

三、党的自身建设法规的建设现状

四、党的领导类法规的建设现状

五、党的监督保障法规的建设现状

第三章 党内法规体系的不足及原因

第一节 党内法规体系建设的不足

一、党内法规制度性缺失

二、党内法规运行的机制性障碍

第二节 党内法规体系建设不足的原因分析

第五章 党内法规体系的完善

第一节 党内法规体系建构的理念

一、坚持先锋队政党伦理

二、坚持民主集中制和分工负责原则

三、服从法治体系建设

第二节 党内法规体系建构的制度

一、党内法规内部科学合理

二、党内法规之间配套完备

三、党内法规与国家法律之间衔接协调

第三节 党内法规体系建构的技术

一、党内法规的制定

二、党内法规的修改

三、党内法规的解释

四、党内法规的评估

五、党内法规的清理

参考文献

致谢