民事检察建议制度研究

摘要

民事检察建议制度相较于传统强势的民事抗诉制度，在适用范围上突破了只能对生效裁判展开监督的局限，灵活的适用程序为随时开展民事检察监督工作，提供了保障，实施主体的扩大改善了“上抗下”模式造成的检察机关内部工作和人员分配不合理的局面。在人民群众司法需求不断提高和检察机关职能定位迫切需要转化的当下，民事检察建议制度的完善对民事检察监督效率的提升和检察机关监督职能的强化具有十分重要的意义。 当前各类型民事检察建议在实践中普遍存在着两个问题。一是检察建议效力刚性不足。尽管民事检察建议制度是一种温和的监督方式，但合理必要的效力刚性是监督效果得以落实的重要保障，适用中被监督方不及时回复甚至直接不予回复的现象时有发生，人民检察院对此缺乏行之有效的跟进督促手段。二是检察建议质量内容不高。这一问题在对个案提起监督中的表现是提出的整改意见普遍较为笼统，实施起来缺乏可操作性，无法起到实质性的纠正指引作用。在对同一类型案件进行监督中缺乏深入持续关注，提出的检察建议浮于表面，没有触及制度管理等更深层次的问题，检察建议对民事诉讼行为的指导价值难以实现。 尽管各类型检察建议在实施主体、适用程序、适用对象、运行机制等方面存在差异，但基于对各级人民检察院民事检察建议制度运行现状的调研反馈及现行有效法律规范的分析，可将上述问题的成因集中归纳为三个方面。一是立法层面的法律规范不够完善。不仅对人民法院接收检察建议后的回复机制缺乏清晰具体的规定，检察建议的监督范围也规定模糊，限制了监督权的精准适用。二是司法机关长期受“重刑轻民”观念的影响。检察机关内部机构设置严重失衡，民事检察队伍的知识结构不合理，民商法专业的人员比例不高，无法为提出高质量的民事检察建议提供充分的资源和人力支持。人民法院作为被监督方对检察建议的适用也存在认知误区，对检察建议存有抵触情绪，双方难以展开高质有效的沟通。三是必要的配套机制不够完善。调查核实权的规定过于模糊，限制了检察机关的适用，阻碍了对案件进行详细准确的调查;向上一级人民检察院报送工作的不规范，对更高级别检察院开展跟进监督、制度管理等工作造成了消极影响。 为解决上述问题，立足于民事检察建议制度的运行实际和发展趋势，对应问题的出现原因，可以从三个方面提出具有针对性的完善对策。首先要完善法律法规，强化效力刚性。具体体现为一是健全回复机制，明确人民法院接收不同类型检察建议的回复期限和没有及时回复的法律后果，以及人民法院可以提出异议的期限和理由;二是明确各类型检察建议的监督范围，保证在强化效力刚性的同时防止监督权的滥用;三是建立向人大常委会报告检察建议落实情况制度，借助外部监督力量，强化检察建议的效力。其次是提高检察机关对检察建议制度的重视程度，增强自身监督能力。一是鼓励充分利用检答网等形式加强系统内交流学习，提升办案人员的专业水平;二是在各级各地区推广专家委员会制度，建立贴合地区实际的专家委员会，扩充专业人才队伍;三是完善民事检察监督工作的机构设置并充分利用检察机关内部丰富的各类资源，推动办案线索双向移送，实施一体化办案等方式，多方提升检察机关的监督能力。最后将必要的配套机制予以完善。通过将必要的调查核实权予以落实，完善向上一级人民检察院报送备案机制及构建法检沟通平台等方式，从而解决检察建议质量不高的问题。