建立我国横向转移支付制度研究

摘要

党的十六届五中全会根据当前经济社会发展形势的转变提出了建设公共服务均等化的要求。在这场变革之中，理论界和社会各阶层普遍期望政府间转移支付制度可以发挥主导作用。我国现行的转移支付制度是1994年分税制改革之后建立起来的，主要包括税收返还、一般性转移支付和专项转移支付三种，他们都属于财政的纵向转移支付范畴。从实践效果看，纵向转移支付制度虽有利于加强调中央对地方的引导，但却把均等化导放在次要位置。数额庞大的税收返还和专项转移支付制度不仅没有起到保证公共服务均等化的作用，反而在一定程度上拉大了各地的财力和公共服务差距。同时，我国生态治理过程中的外部性问题对于地方各省区的成本承担和收益划分产生了严重的扭曲现象。
　　 基于横向转移支付制度在解决上述两个问题方面的独特优势，本文提出应研究构建我国的横向转移支付制度。这是因为：首先，横向转移支付制度具有明确的均等化导向，其削峰填谷的操作模式对当前地区间财政能力的平衡具有很强的针对性；其次，横向转移支付制度可以成功地将生态保护的外部性问题内部化，修复扭曲的成本收益不对等现象，对自然资源起到一种价格发现的作用。
　　 同时国内国际的诸多有利条件也为我国横向转移支付制度的构建打下了坚实的基础：一、我国发达地区总体财力持续增长，已经具备了建立横向转移支付制度的经济基础。二、我国已经存在横向转移支付制度雏形，即对口援建制度和各地基于生态保护目的的横向转移支付制度尝试。三、国际上，德国等国家构建横向转移支付制度的宝贵经验将为我国的改革提供有益的借鉴。
　　 本文在上述分析的基础之上，于第四部分给出了建立我国横向转移支付制度的两种基本模型——简单平均模型和复杂综合模型。两种模型都以地区间财力的均等化为导向。前者导向相对单一，公式也相对简化；后者是对前者地一种改进，它具体提出了基本财力和生态保护指数两项指标的测算方法，并将他们作为建立我国横向转移支付制度的基本依据，以期达到模型与我国现实的一种更高程度的吻合。其中基本财力的测算考虑了人均GDP、人均收入、人均支出等多项经济因素，论证较为完善；生态保护指数的测算以各省生态保护区面积为基础，相对粗糙，仍待改进。
　　 最后，为了配合我国横向转移支付制度的顺利实施，笔者提出了相关制度的创新和配合等具体建议。包括纵向转移支付制度的改革完善和立法、资金渠道建设等几个方面。