公众参与在行政决策程序中的制度功能之探究

摘要

公众参与在学理上并不新鲜，但是，强烈吁求必要性与重要性者居多，探讨内部机理及交叉外延者不少，关注实践中制度功能屡遭废弛等困境者较少，尝试澄清关涉其的误解并论及其具体模式的选取、技术细节的把握者更少，思考其功能未能有效发挥时如何救济者则寥寥无几，而从根本上质疑公众参与是否当然、是否必须及是否唯一等前瞻思考者则更是几乎没有。毕竟，行政决策向来情境因素繁杂，决策内部亦难厘清，更遑论再引入参与机制。故而，本文虽极力尝试呈现对前述问题的原创思考，以避免陷入学术观点罗列与指摘的窠臼，但这样的思考远不能满足浩繁而又严谨的科学体系之要求。我们认为:
　　第一，至于废弛困境，公众普遍认为学术论证乏力，实定法保障缺位，时代契合严重脱离，但其实，学界在制度储备和制度优势上做了大量论证，实定法完成了从中央到地方各层级的规范体系和制度文本，时下更是被写进党的文件中。其实，实践中屡遭虚置的窘境，也许程序成本与实质正义的显失比例、经验窠臼与理性主义的错位对接、理论设想与操作细节的不相适应、制度资源的无效挖掘甚或对其内核的根本质疑等因素才是导致其功能式微的究竟原委。
　　第二，至于制度资源，首先应澄清关涉其的误解:其并非当然的制度安排，需破除制度迷信;其不应囿于补缺民主正当性的工具，而是具备独立价值;其并不缺宏观概括，而亟需制度系统;其并非行政权能对公民的“福利给予”，而是公民社会的生成建构;其关键不在参与是否可能，而在如何参与、决策权分享以及责任机制的确立。其次应选取恰适的参与模式，可借鉴谢莉·安斯汀和约翰·克莱顿·托马斯以及谢舜、盛志宏等学者的决策模型。再次应把握包括选取相关公众、公众介入和退出决策流程的时间节点、决策方案的非结构化、决策所涉专业知识的有效释明等在内的技术细节。最后应考虑在参与程度、参与过程和参与效力等三方面设立责任机制，以确保参与功能未能有效发挥时得以救济。
　　第三，至于前瞻思考，首先，公众参与并非必须，这关涉参与范围;其次，公众参与并非当然，这关涉度和方式;再次，公众参与并非唯一，这关涉补强机制。
　　总之，我们期望，在公众参与的问题上，可以保持一个开放的立场，在决策程序的多元化方面和公民社会的养成方面，可以在一味的吁求之外，做更深层次的思考。

目录

摘要

引言

一、公众参与在行政决策程序中的制度功能为何屡遭废弛

(一)参与功能废弛是否因为学理上论证乏力

1．学界己为公众参与作出大量注解

2．学界论证公众参与具备制度条件

3．学界论证公众参与具备制度优势

(二)参与功能废弛是否因为实定法上保障缺位

(三)参与功能废弛是否因为违背时代亟需

(四)参与功能废弛究竟缘何

1．信息不对称导致参与不能或无效

2．程序成本高昂导致决策者与公众忌惮参与机制

3．公民社会未完成及公众影响力需要未满足导致参与能力弱化与参与不足

4．行政决策的“搭便车”效应导致参与沦为虚设

5．利益分散多元导致参与难以入手

二、公众参与在行政决策程序中的制度功能如何有效发挥

(一)公众参与误解的澄清——公众参与是否为当然的制度安排

1．公众参与是否必须——公众参与的适用范围

2．公众参与是否恰当——公众参与的度和方式

(二)公众参与模式的选取

(三)公众参与技术细节的把握

1．选取相关公众

2．公众介入及退出行政决策程序的时间节点

3．行政决策方案的非结构化

4．行政决策所涉专业知识的有效释明

三、公众参与在行政决策程序中的制度功能未能有效发挥时如何救济

(一)参与程序的责任机制

1．参与程度方面的责任机制

2．参与过程方面的责任机制

3．参与效力方面的责任机制

(二)参与程序的补强机制

四、对公众参与的补充——开放的立场

结语

参考文献

致谢

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