参与式预算、分权治理与地方政府责任研究

摘要

20世纪90年代以来，如何通过改善政府治理来加强地方政府责任是世界各国政府改革中的一个核心问题。参与式预算作为公民参与政府治理的一种创新模式，随着其在全球范围内的迅速扩展，学术界对其制度生发逻辑与制度绩效的关注与日俱增。已有研究参与式预算的文献，多数仅停留在对其概念内涵、演进过程和发展前景等特征事实的描述性分析上，理论研究和实证分析的成果很少。本文试图引入新政治经济学框架，将参与式预算视为公民参与政府治理的一种责任机制，集中考察参与式预算对我国政治集权经济分权的治理模式下改善地方政府责任的理论逻辑、作用机制和制度绩效。
　　 事实上，不同的政治体制下政府治理模式有所不同，相应的地方政府责任机制也存在差异。在多数转型或发展中国家，甚至是发达国家，由于地方政府责任所依托的政治和经济制度环境因素，导致政府治理中存在着广泛的政府责任问题，这使这些国家对公民参与治理这种责任机制产生了强烈的制度需求。本文的主要工作是，运用主流经济学分析工具并结合政治学、公共管理学分析方法，在回顾相关研究的基础之上，探源参与式预算的经济学性质及功能，揭示国内外参与式预算改革的根本动力，比较国内外参与式预算典型模式的异同，构建动态博弈模型推演分析国内参与式预算改革得以维持并推广的内在机理，通过计量模型验证参与式预算对地方政府公共支出结构造成的影响，并结合温岭市新河镇的典型案例深入探讨参与式预算对政府治理绩效产生的积极作用，主要结论如下：
　　 (1)参与式预算作为一种创新的分权治理模式，其实质是在传统分权治理模式中引入基层公民参与的责任治理机制。(2)在我国，居民除了上访普遍缺乏表达诉求的有效途径，垂直控制治理模式下地方政府责任机制主要是行政问责，问责惩罚力度加强和维稳支出变大的双重压力促使基层政府产生推行参与式预算改革的内在动力。模型分析表明参与式预算改革确实可以在一定程度上改善地方政府的责任机制，从源头上解决民生类支出不足的问题，较为有效地疏解社会矛盾并回应民生诉求，进而有助于维护社会稳定，使居民和基层政府同时获益成为可能。(3)参与式预算的实施显著提高了与民生密切相关的教育、社会保障以及医疗卫生支出占预算内财政总支出的比重，降低了一般公共服务支出占预算内财政总支出的比重。此外，参与式预算有助于预算信息的公开化以及预算透明度的提高，缓解本地居民信息不对称和基层政府预算软约束问题，强化地方公共支出对本地居民需求的响应性，并提高地方公共支出中民生工程和公共服务所占的比重，从而实现持续改善政府治理绩效、强化地方政府责任的目标。
　　 本文创造性地引入政府治理的视角，将参与式预算纳入分权治理与地方政府责任这一主流研究脉络中，理清了参与式预算在地方政府治理中的基本理论逻辑关系，为运用新政治经济学理论框架解读参与式预算提供了崭新的研究思路。在此基础上，初步构建了简明的政府治理转型模型，探究参与式预算改革的内在动力和实施机制。此外，通过深度调研系统收集了第一手现场资料和区域性面板数据，运用计量模型验证了参与式预算对改善地方公共支出治理的效应，弥补了国内外现有研究的不足和空白。