行政分权、县际竞争与跨区域治理——以浙江平阳与苍南县为例

摘要

改革开放以来，为适应以市场化为导向的经济体制改革的需要，有效地激发、释放地方政府在经济建设中的活力，我国政府自上而下地推行了以“放权让利”为核心的行政分权改革。在既有的“属地化管理”和行政分权改革体制背景下，我国各级政府行政权力的配置方式以及政府间府际关系格局发生了深刻变化，促使各级政府不仅成为相对独立的利益主体及推动地方社会经济发展的主体力量，还使地方政府因维护各自的辖区利益而相互间形成了激烈的竞争关系，导致相邻政区的区域性公共事务治理陷入困境，严重阻碍了区域经济社会的协同发展。
　　针对行政分权改革背景下跨区域事务治理困境的不断加剧，本研究从属地化管理和地方政府竞争的角度，对浙江温州平阳县和苍南县跨区域事务治理困境的典型案例进行剖析，在对个案中存在的“行政区经济”问题严重、区域性公共物品供给匮乏、区域城镇群协同发展困难、鳌江流域治理绩效低下等问题深入分析的基础上，揭示出跨区域事务治理议题的生成机理、主要治理困境及其影响因素，进而在突破既有政区行政（属地化管理）、复合行政、区域公共管理等理论分析范式的基础上，从跨区域治理的理论视角，提出包括政区相邻的各级地方政府、社会力量与市场力量在内的多元主体协同参与的跨区域治理解决机制。
　　研究表明，跨区域事务的治理困境虽然主要由相邻政区地方政府属地化管理和恶性竞争所致，但单纯依赖地方政府间合作的“复合行政”或政府主导下的“区域公共管理”的解决范式对问题的消解是有限度的，只有将其纳入到跨区域治理的架构中问题才能得到更为有效的解决。跨区域治理是一种统合地方政府、企业、社会组织和公民个体在内的多方力量参与的网络化的协同治理框架，内涵着纵向政府间的科层治理机制、横向地方政府间及其与市场力量、社会力量的合作治理机制之间的良性互动。在对典型个案进行实证分析的基础上，本研究认为，通过区域范围内各级地方政府、企业、社会组织和公民个人等主体的合作治理，建立起地方政府间纵向与横向的沟通、合作机制和跨部门的区域协同治理机制，是消除属地化管理及地方政府竞争引起的跨区域事务治理困境的基本路径。

目录

声明

致谢

摘要

1 导论

1．1 选题及其意义

1．1．1 跨区域治理问题的提出

1．1．2 跨区域治理问题的研究意义

1．2 国内外相关研究述评

1．2．1 政府间关系

1．2．2 大都市区治理

1．2．3 跨区域公共物品供给

1．2．4 跨界流域治理

1．3 研究方法

1．4 研究内容与结构安排

2 理论视角与分析工具

2．1 跨区域治理

2．1．1 跨区域治理的概念界定

2．1．2 跨区域治理的特征

2．1．3 跨区域治理的重要意义

2．2 跨区域治理的三个维度

2．2．1 优化行政权力配置

2．2．2 构建多方合作的伙伴关系

2．2．3 拓展区域性地方治理

2．3 地方政府竞争

2．3．1 地方政府竞争的内涵

2．3．2 地方政府竞争的机制分析

2．3．3 地方政府竞争的效应分析

2．3．4 地方政府竞争行为失范的娇治

3．跨区域事务解决的制度框架

3．1 跨区域事务管理的历史沿革

3．1．1 建国前：从城镇区域分割走向区域城乡分治

3．1．2 建国后到改革开放前：中央集权的大政区管理

3．1．3 改革开放后：市场导向的分权型区域管理

3．2 跨区域事务管理的制度安排及局限

3．2．1 政区行政与行政区划调整

3．2．2 区域政府合作与区域行政

3．2．3 多方参与与区域公共管理

3．3 县际跨区域事务管理的个案选择：苍平竞逐

3．3．1 个案选择的依据

3．3．2 个案中两县及下辖两镇发展概况

3．3．3 个案中跨区域事务管理的主要议题

4 县域“行政区经济”

4．1 招商引资竞争

4．1．1 “招商引资是第一要务”

4．1．2 两县政府招商引资政策比较

4．1．3 两县个案项目招商过程比较

4．1．4 招商项目同质化竞争的弊端

4．1．5 招商引资恶性竞争的原因分析

4．2 产业同构

4．2．1 两县支柱产业的比照

4．2．2 鳌江龙港两镇支柱产业的比照

4．2．3 低小散的雷同产业转型升级困境

4．2．4 产业同构问题的困境反思

4．3 工业园区建设

4．3．1 工业园区建设的地位

4．3．2 两县工业园区布局及建设情况

4．3．3 两县工业园区建设存在的问题

4．3．4 工业园区重复建设问题的反思

5 跨区域公共物品供给

5．1 县际桥梁建设

5．1．1 瓯南大桥：一座400米的桥，缘何架了20年

5．1．2 鳌江多座大桥建设概况

5．1．3 鳌江多座大桥建设困境的原因剖析

5．2 县际公交服务供给

5．2．1 鳌江至龙港县际公交开通运营

5．2．2 鳌江至龙港县际公交运营困难

5．2．3 龙鳌县际公交运营困难的原因剖析

5．3 县际公共物品供给缺失的反思

5．3．1 县际公共物品的外溢特性

5．3．2 上级政府行政不作为

5．3．3 横向政府间无序竞争

5．3．4 企业、民众参与度低

6 区域中心城市建设

6．1 鳌江流域中心城市建设规划

6．1．1 省、市对鳌江流域城镇发展规划的沿革

6．1．2 平阳县及鳌江镇的城镇发展规划

6．1．3 苍南县及龙港镇的城镇发展规划

6．1．4 鳌江流域中心城市规划混乱的困境反思

6．2 鳌江流域中心城市建设的竞争策略

6．2．1 平阳县大力推进“昆鳌一体化”

6．2．2 苍南县全力打造龙港新城

6．2．3 两县中心城市建设战略举措的困境反恩

6．3 鳌江流域垮区域城镇事务管理

6．3．1 城镇交通运输管理

6．3．2 跨政区城管执法

6．3．3 跨区域城镇事务管理面临的困境反思

6．4 鳌江流域中心城市建设滞后的困境分析

7 鳌江流域垮区域事务治理

7．1 鳌江流域跨区域治理议题的生成

7．1．1 鳌江流域跨区域治理问题丛生

7．1．2 鳌江流域跨区域治理困境产生的诱因

7．2 鳌江流域跨区域事务治理困境分析

7．2．1 鳌江流域跨区域水污染治理

7．2．2 两县沿江防护堤修筑

7．2．3 两县港口规划建设

7．3 鳌江流域垮区域事务治理困境的反思

7．3．1 地方政府追求自身利益最大化

7．3．2 企业非法排污

7．3．3 公众参与组织化程度低

7．3．4 政府、企业和社会的协同机制缺失

8．县际跨区域治理困境的形成机理

8．1 “属地化”管理

8．1．1 “属地化”管理体制

8．1．2 “属地化”管理与区域行政分割

8．1．3 “属地化”管理与跨区域事务

8．2 县际政府竞争

8．2．1 行政分权改革

8．2．2 准科层化的政府治理结构

8．2．3 县际地方政府竞争与跨区域事务

8．3 县际跨域治理困境

8．3．1 县际区域经济发展

8．3．2 县际公共物品供给

8．3．3 鳌江流域中心城市建设

8．3．4 鳌江流域治理

9 跨区域治理制度框架的构建

9．1 目标模式：走向跨区域治理

9．1．1 跨区域治理的可行性

9．1．2 跨区域治理的实践及成效

9．1．3 跨区域治理面临的挑战

9．2 跨区域协同治理机制的构建

9．2．1 重塑区域政府间关系，型构整体性政府治理机制

9．2．2 健全社会参与及自治机制，建立政社良性互动机制

9．2．3 完善市场自律机制，构建公私合作治理的伙伴关系

9．2．4 构建政府、社会和市场相互协作的复合治理机制

9．3 跨区域治理的实现路径

9．3．1 推进踌区域经济统筹发展

9．3．2 创新踌区域公共物品供给机制

9．3．3 推进跨区域城镇群协同发展

9．3．4 改善鳌江流域治理机制

结语

参考文献