中国行政区划改革的理论研究——基于政府职能转变的视角

摘要

长期以来，行政区划在多数情况下是作为一种统治和政策工具存在的。在学术上，行政区划研究通常被视作一个应用性领域，整体理论层次有待提高。相比其他国家，中国行政区划工作的地位更为重要，也更加需要从政治发展和政府治理模式转换，特别是从政府职能转变的视角，强化对行政区划的理论研究，推动研究工作的深入和系统化。
　　本文立足于基础理论研究，主要从政府职能转变的视角研究行政区划，并尝试建立一个新的分析框架。全文的基本设定是:行政区划改革与政府职能的重心定位之间存在内在的联系，即不同时空条件下行政区划改革基本目标的确定，主要取决于相应时期和国家政府职能重心的具体定位以及相关制度安排，而行政区划改革本身则始终以不同的形式服务于政府基本执政目标的有效实现。本文分别从历史经验归纳、理论支持和现实反映三个层面，对基本设定进行了验证。
　　首先，政府职能重心定位与行政区划调整基本目标的阶段性耦合，在历史经验层面验证了两者联系的实然性:历代王朝的职能重心偏向于政治统治，行政区划调整的基本目标是加强中央集权，以巩固皇权、控制社会;新中国初期，各级政府的工作重心是重整秩序，行政区划调整的基本目标是巩固中央权威，为恢复、发展国民经济创造条件;改革以来，推动经济发展始终是中国各级政府的中心工作，行政区划调整亦显示出强烈的经济导向;二战后，西方典型国家地方政府的职能重心已经普遍倾向于公共服务，行政区划调整亦反映出明显的公共服务导向，服务的成本、效率和公平性，是其改革所追求的基本目标。
　　再者，政府职能在行政区划设置和调整中的基础性地位，在理论上解释了行政区划改革与政府职能重心定位内在联系的应然性。期望有效地实现政府的基本执政目标，前提条件之一就是将公共权力覆盖到国土内的所有区域和居民。而要达到这一目的，通常需要将领土划分为若干层次和类型的行政区域，并在此基础上建立起地方政府体系。因此来看，行政区划是最高当政集团履行政府职能和执政目标的基本手段，只能服从、服务于政府职能的有效履行。
　　第三，在现实政治生活中，行政区划改革服从、服务于政府基本执政目标有效实现的一系列具体反映，进一步印证了行政区划改革与政府职能重心定位内在联系的必然性:其一，行政区划是完善地方政府体系的基础;其二，行政区划是中央对地方实施有效管理和控制、平衡府际关系的基本手段;其三，合理的行政区划有助于地方政府更好地履行其公共服务职责。
　　从已经得到验证的基本设定出发，要准确归纳当代中国行政区划改革的基本指导理念，首先需要对各级政府的职能定位，做适当的界定。目前各级政府根据时代要求对其职能所作的最大调整，就是开始前所未有地重视公共服务职责。但是，公共服务职责的日益突出，并不意味着统治职能的弱化:从理论上看，国家作为阶级性与公共性的辩证统一体，决定了政府的统治职能与社会管理职能是一个有机整体，不能偏废其中任何一个方面;从现实层面来看，维护国家统一和领土完整、平衡府际关系等重要使命，都使得适度发挥统治职能成为必然。基于上述认识，本文将新时期中国行政区划改革的基本指导理念归纳为“控制—服务”导向:对于省级层面的行政区划调整，应主要从适度发挥行政区划的控制作用、维护中央权威的角度加以审视;对于地市及其以下层面的行政区划调整，则应更多地从统筹公共服务、降低施政成本的视角进行评判。
　　最后，结合改革实践，本文对“控制—服务”导向进行了的推广，提出了一些具体的对策建议:对于省制调整，应在总体稳定的基础上，适度发挥大城市的政治平衡作用;对于大都市区，应着力避免陷入“巴尔干化”的陷阱，坚持“单中心广域市制”的基本策略;对于市辖区，应在充分厘清其施政性质差异的前提下，实施分类改革;对于县域整合，应主要从降低各个服务和施政成本、发挥规模经济效益的视角出发，探索县域的最优人口规模;对于乡镇，则应区分改革的普遍性与特殊性:多数乡镇基本的改革趋势是派出化与大规模的合并;但少数经济发达、城市化程度较高的乡镇，则存在镇改市的可能性。

目录

声明

摘要

第一章 导论

第一节 选题缘由及意义

一、选题的缘起

二、选题的理论价值

三、选题的现实意义

第二节 研究框架

一、基本设定

二、基本概念

三、研究思路与技术路线

第三节 文献述评

一、国内相关研究述评

二、国外相关研究述评

第四节 主要理论支持

一、现代政府理论的四维分析框架

二、管理层次幅度原理

三、关于大都市区治理的系列理论

四、地方政府的最优规模理论

第五节 研究方法与主要创新

一、研究方法

二、可能的创新之处

三、研究工作的限度

第二章 回顾与比较：古代中国的行政区划调整

第一节 基本形式：政区层级结构的演变与反复

一、州郡时代：二级制向三级制的演化

二、道路时代：从二级制的复归到准三级制的常态化

三、行省时代：近代政区层级结构的基本成型

四、小结：政区层级结构是影响纵向府际关系的基本变量

第二节 主基调：中央集权与地方分权的此消彼长

一、一级政区越划越多

二、从山川形便到犬牙交错

三、内外轻重的转换

四、监察区由虚入实

五、县制稳定的根源：幅员的有限性与施政的非军事性

六、小结：纵向间权力关系的变化是历代行政区划调整的实质

第三章 新中国成立以来的行政区划调整

第一节 改革前的行政区划调整

一、政区体系的初创阶段

二、政区体系的逐步规范阶段

三、政区体系的曲折运行阶段

四、行政区划层级体系的演变

第二节 改革以来的行政区划调整

一、城市型政区的快速扩张

二、其他类型政区的调整

三、行政区划层级结构的调整

第三节 改革前后行政区划调整比较

一、基本指导理念变化

二、重点调整区域下移

三、调整力度趋于缓和

第四章 当代西方典型国家的行政区划调整

第一节 加拿大：大都市区治理的典范

一、行政区划的演变及主要特点

二、重组大都市区的基本诱因

三、重组大都市区的初级阶段：双级体制的推行

四、重组大都市区的高级阶段：合并组建单中心市

五、典型案例：多伦多大都市区的重组

第二节 英国：探索地方政府的最优规模

一、英国行政区划的历史沿革

二、二战后的结构性调整

三、典型案例：伦敦大都市区的重组与反复

第三节 美国：多中心治理体制的代表

一、美国行政区划的沿革和现状

二、多中心体制与大都市区政府的“巴尔干化”

三、“巴尔干化”的弊病

四、“巴尔干化”的制度与文化根源

五、专区：“巴尔干化”的次优选择

第四节 西方行政区划改革的公共服务导向

一、行政区划调整重在节约服务成本

二、行政区划调整重在提高服务效率与质量

三、行政区划调整重在促进服务均等化

第五章 规律性认识：行政区划服从于政府职能重心定位

第一节 历史经验归纳：政府职能定位与行政区划调整目标的耦合

一、古代中国：皇权本位与行政区划调整的“强控制”导向

二、新中国初期：重整秩序与行政区划调整的“强政治”导向

三、改革以来：现代化建设与行政区划调整的“强经济”导向

四、西方典型国家：服务型政府与行政区划调整的“强服务”导向

五、小结：政府职能重心定位与行政区划调整基本目标的阶段性耦合

第二节 理论支持：行政区划服务于政府职能重心定位的应然性

一、政府职能演变的轨迹

二、对政府职能重心定位认识的阶段性

三、行政区划服务于政府职能重心定位的理论应然性

第三节 现实反映：行政区划服务于政府基本执政目标的具体表现

一、完善地方政府体系的基础

二、实施政治控制的基本手段

三、提升公共服务效能的有效途径

四、小结：行政区划调整服从于政府的职能重心定位

第六章 研究结论：新时期中国行政区划改革的“控制—服务”导向

第一节 服务型政府建设与对政府职能重心的重新定位

一、服务型政府的基本内涵

二、服务型政府建设要求强化政府的公共服务职责

三、强化政府的公共服务职责不等于忽视统治职能

第二节 “控制—服务”：新时期中国行政区划改革的基本导向

一、“控制—服务”导向的基本内涵

二、发挥行政区划控制作用的现实必要性

三、行政区划配合政府公共服务职责有效履行的现实可能性

四、“控制—服务”导向的层级分布

第三节 行政区划改革的其他限制性变量

一、自然地理因素

二、经济活动因素

三、历史文化因素

第四节 当前行政区划改革与研究中存在的一些认识偏差

一、过于强调改革的经济学导向

二、忽视改革的控制作用

三、无视改革对政府公共服务职责的影响

四、行政级别对改革的制约作用过大

第七章 结论推广：“控制—服务”导向的操作化

第一节 省制调整

一、省制的基本特点

二、省制调整的复杂性

三、调整的基本思路：总体稳定与大城市的政治平衡作用

第二节 大都市区政区结构的合理化改造

一、对城市化道路的重新审视

二、大都市区化是城市化的高级阶段

三、初现端倪的大都市区治理困境

四、坚持“单中心广域市制”的基本策略

第三节 市辖区的分类改革

一、市辖区体制的沿革

二、市辖区的主要类型

三、各类市辖区施政性质的差异与分类改革

第四节 县乡整合

一、县乡整合的必要性

二、县域整合的可行性

三、乡镇改革的普遍性与特殊性

结语：更加全面地认识行政区划改革的政治和政策意义

一、行政区划应成为推动政治发展的重要手段

二、行政区划应成为公共政策体系的重要组成部分

参考文献

一、中文文献

二、外文文献

致谢

个人简历 在学期间发表的学术论文与研究成果