后农业税时代乡镇政府职能研究——以鲁东地区J镇为例

摘要

“农业税”的取消标志着“以农养政”时代的结束，中国从此步入“后农业税时代”。乡镇政府作为中国行政管理体制中最基层的政权组织，不仅面临着财政供给不足的压力，而且还承担着全方位为农民搞好服务的政治责任和社会压力，承担着众多的公共管理和公共服务职能，对地方乃至国家的政治稳定、经济发展、社会安定起着举足轻重的作用。进入“后农业税时代”，乡镇政府原有的管制职能必然弱化，而服务职能必然要加强，在新的行政生态环境中，乡镇政府职能的合理定位对于促进农村经济发展、改善人民群众生活、维护农村社会稳定都有至关重要的影响。 第一部分主要包括：选题背景、选题的意义、研究思路、相关领域的研究成果。农业税的全面取消使乡镇政府职能潜在的种种弊端和矛盾暴露出来，这些问题是中央政府推进建设社会主义新农村的障碍，在这样的时代背景下，乡镇政府职能的研究具有很强的现实意义。 第二部分首先回顾了我国乡里制度的建立及沿革。古代的乡里制度县以上主要体现为治权，乡以下则主要体现为法权，但今天不可实行“乡镇自治”或“乡公所”，因为中国传统的乡绅治理与近代市民社会是不可同日而语的，中国“王权不下县政”的定律完全是出于经济成本和交通条件的限制。其次我国的乡镇体制改革经历了三个主要演变阶段。一是国家权力下移阶段：1949年到1958年；二是人民公社政社合一阶段：1958年到1982年；三是放权改革建乡工作阶段：1982年至今。从总体来看，在第一阶段中，乡镇政府的职能和体制设置都获得了一定程度的强化；在第二阶段中，主要采取了社会生产动员式的社会运动模式；而在第三阶段中，则又出现了乡镇政府得到加强的趋势。我国乡镇体制改革过程中伴随着职能演变，乡镇职能定位是体制改革的重点，根据建国以来我国乡镇职能体制的变革可知，我国乡镇政府的职能起后农业税时代乡镇政府职能研究——以鲁东地区乡镇为例源于计划经济时代落后的经济文化环境，尽管当时发挥过积极作用并得以长期延续，但随着社会经济的快速发展，其职能发挥越来越多地暴露出难以克服的体制弊端：过分强调行政命令而忽视农民的权利；迷信政府的全知全能而忽视甚至排斥依靠和运用社会的力量；单纯追求经济的高速增长而忽视农村的文化、卫生、教育事业的协调发展；片面追求对自然资源的经济索取而忽视农村生态环境的保护；对社会强势群体关注过多而对农村弱势群体保护、保障不够等等。 第三部分是本文的重点，就笔者的理解，后农业税时代简而言之就是免征农业税的时代，是相对征收农业税时代而言的。取消农业税对正在变革中的乡镇政府职能产生了一系列新的要求，首先表现为乡镇政府原有权力的弱化；其次是要求乡镇政府由控制型政府向市场经济下的法治政府、责任政府和诚信政府转变：再次乡镇政府的管理职能也要从微观的、直接的控制，变为宏观的、间接的调控。这样，政府才能发挥自身的主导作用，依靠社会力量，提高社会治理水平。 取消农业税也使乡镇职能潜在的缺陷和多年积累下来的矛盾由隐性转为显性。表现为：税费催收职能的终止使乡镇机构膨胀、人浮于事的矛盾凸现；乡镇机关财力不足、运转困难；乡镇政府的公共产品供应能力弱化。分析其产生的原因归究起来主要是：对职能转变认识不足和行政化控制、压力型行政体制、财政危机和动力机制不健全等导致了乡镇政府主要从事管制职能，对上负责有余而对下负责不足_滩以实现其服务于民的职能。在乡镇政府角色的定位上，理论界颇多分歧，归纳起来主要有：撤销论、派出论、强化乡镇论、自治论。笔者认为，农业税的取消，乡镇政府代表国家向农民收钱的功能己不复存在，农民生活和教育水平的提高也使他们开始知道以各种方式进行利益表达和诉求，乡镇政府传统的管制功能应逐渐弱化；但是，我国还有9亿多农民生活在农村，农村正常秩序的维护、国家法律的宣传贯彻、交通水利设施的管理、农村公益事业的兴办都需要人牵头，村民自治的组织、计划生育的实施、民间纠纷的调解、发展规划的制定，这些靠单个农民乃至村级组织也是无力办到的，需要乡镇政府强化其服务职能。因此，在今后的一段时期内，乡镇政府有存在的必要性。 针对后农业税时代乡镇政府职能发挥面临的问题，当务之急是要科学合理的定位乡镇职能。科学合理的定位乡镇政府职能应该遵循和满足权责统一、精简效能、协调规范、统筹兼顾，按照国家深化行政f棉4改革和转变政府职能的要求，参考县市的行政管理职能和充分考虑乡镇一级的现实，本文把乡镇政府职能定位在经济职能和社会职能两大块，其中经济职能主要体现在促进本辖区内的经济发展，社会职能主要体现在实施公共事务管理，提供社会公共服务两个方面。 第四部分是案例镇政府职能定位的具体做法，案例J镇虽属我国经济比较发达的沿海地区，但在2004年以前是一个以农业为主的经济落后镇，随着税费改革的深入，也难逃“吃饭财政”的命运，光靠上级的转移支付只能解决一部分问题。在这样的背景下，一2004年该镇进行了改革，对政府职能重新定位，在此基础上进行机构改革，提高了政府的办事效率。在职能重新定位中，突出了乡镇政府的经济职能，带动其社会职能的发挥，利用自身优势，走产业化道路，重点抓产业招商工作，创新了“企业+合作社+农户”的产业经营模式，．带领农民致富。2003年在市所辖的7个镇，5个办事处中，经济排名第十位，改革后，到2006年底，经济总收入13576万元，地方财政收入637．8万元，成为该市经济强镇。 第五部分是基于前面的论述，对新时期乡镇政府职能转变方向和途径提供一些参考和建议。笔者认为乡镇转变职能的基本取向是要适应建立社会主义市场经济体制和农村综合改革新形势，按照精简、效能、统一的原则，转变行政管理机制和工作运行体制，努力建设服务型政府和法制型政府；乡镇职能转变的途径主要有：一是先设计职能，再设置机构。要围绕服务与管理两大职能稳步推进乡镇机构的改革；二是确立各级政府的财权和事权相统一的原则。在我国目前的财政体制下，乡镇政府承担了过多的事权，但财权却多由县政府控制，因此，我国政治体制改革应在合理和清晰地划分各级政府事权的基础上，确立各级政府的事权与财权相统一的原则；三是转移工作重心。将乡镇工作重心由抓事务、抓税收向抓服务、抓产业转移；四是农村公共服务供给者多元化。乡镇不但自身要搞好服务，而且要承担起服务的组织协调责任。政府在提供公共服务的同时，应当积极组建第三部门参与公共服务供给，实现公共服务供给者的多元化；五是加强队伍建设。乡镇的内部考核，要实行权责统一、目标考核、效能管理。考核目标的确定从过去单一的数量考核转变为数量与质量并重；六是完善考核机制。结合乡镇机构改革和保持共产党员先进性教育活动，切实抓好基层党组织建设，突出抓好乡镇领导班子建设，选好配强党政“一把手”。加快对乡村干部的培养，提高服务经济、服务群众的能力和本领，对业务能力不强、服务水平不高的人员要逐步进行调整。本文采用理论研究和案例分析相结合的方法，案例镇处于经济发达地区，但属于农业主导型乡镇，虽有地区优势，但受取消农业税政策的影响较大，本文通过对乡镇政府职能理论的分析，结合案例研究，从而提出重塑乡镇政府职能的方向及途径。

目录

文摘

英文文摘

声明

1.前言

1.1选题背景

1.2研究的目的与意义

1.3研究思路及主要内容

1.4相关领域的研究成果

1.4.1乡镇政府职能理论

1.4.2乡镇改革理论

2.我国乡镇建制历史变迁及职能演变

2.1我国乡镇体制历史变迁

2.1.1我国古代乡里制度的建立及沿革

2.1.2晚清宪政改革中的乡村治理

2.1.3民国时期乡镇体制的确立

2.1.4建国以来乡镇体制的建立

2.2建国后乡镇体制改革回顾

2.3建国后乡镇政府职能的演变及存在的问题

2.3.1职能演变

2.3.2存在的问题

3.后农业税时代乡镇政府职能研究

3.1后农业税时代的含义和特征

3.1.1后农业税时代的含义

3.1.2后农业税时代的特征

3.2后农业税时代乡镇政府职能的新内容

3.3后农业税时代乡镇政府职能存在的问题

3.3.1税费催收职能的终止使乡镇机构膨胀、人浮于事的矛盾凸现

3.3.2取消农业税使乡镇机关财力不足、运转困难

3.3.3农业税的取消使乡镇政府的公共产品供应能力弱化

3.4乡镇政府职能产生问题的原因

3.4.1对乡镇政府职能转变的认识不足

3.4.2行政化控制致使乡镇政府权力太小

3.4.3压力型行政体制造成乡镇政府没有精力向乡村提供公共服务

3.4.4财政危机削弱乡镇政府提供公共产品的能力

3.4.5乡镇政府向乡村社会提供公共服务缺乏积极性

3.5乡镇政府职能地位研究

3.5.1理论界的分歧

3.5.2乡镇政府存在的必要性

3.6乡镇政府职能定位

3.6.1促进经济发展职能

3.6.2实施社会公共管理职能

3.6.3提供社会公共服务

4.J镇政府职能定位研究

4.1改革前的J镇

4.2 J镇政府机构改革

4.2.1职能整合，撤并机构

4.2.2调整人员配置

4.2.3建立长效机制，巩固改革效果

4.3 J镇政府职能定位

4.3.1发挥政府经济职能-产业招商的具体运作

4.3.2产业招商带动政府社会职能的发挥

4.3.3关于J镇政府职能定位的几点启示

5.后农业税时代乡镇政府职能转变的方向及途径

5.1乡镇政府职能转变的方向

5.1.1由行政管理型向引导服务型转变

5.1.2由计划干预型向市场调节型转变

5.1.3由“全能政府”向有限责任政府转变

5.1.4由行政推动向依法行政转变

5.2乡镇政府职能转变的途径

5.2.1先设计职能，再设置机构

5.2.2确立各级政府的财权和事权相统一的原则

5.2.3转移工作重心

5.2.4农村公共服务供给者多元化

5.2.5完善考核机制

5.2.6加强队伍建设

参考文献

后记

致谢

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