我国金融监管体制改革路径探索——基于国际金融业监管体制发展经验的研究

摘要

从20世纪70年代开始的金融自由化浪潮推动了金融一体化、金融创新的发展，传统金融机构的功能边界逐步模糊，金融结构及其运行机制日益复杂化，这对分散的金融监管组织结构带来了强烈的冲击。到20世纪90年代以来，世界主要发达国家纷纷采取了各种金融监管体制改革，以提高监管效率，同时注重保持本国金融业的活力。在国内，近年来随着金融深化的推进以及企业和居民对一体化金融服务的需求，银行、保险和证券业之间的业务合作与渗透逐渐展开，金融创新产品层出不穷，原来分业经营的模式逐渐被打破，取而代之的将是以金融机构间业务交叉为特征的综合经营迅速发展。同时，以综合经营为特征的金融控股公司的也有较快发展。此外，根据WTO有关协议及我国入世承诺，我国逐渐开放金融业，伴随而来的是外资金融机构的大举进入，特别是实力雄厚的“金融百货公司”的大量涌入，意味着综合经营外来冲击力的进一步加强以及市场竞争的加剧。而同时，在金融监管领域，我国现行采用的是分业监管体制，难以对现已出现的带有混业经营以及具有多重风险色彩的金融工具和金融机构进行有效的监管，因此，我们必须对原有监管体制进行完善与改革。 本文正文开始第一部分对金融监管作了一般考察，首先界定了广义和狭义的金融监管的概念。狭义的金融监管是指中央银行或其他金融监管当局依据国家法律法规的授权对整个金融业(包括金融机构以及金融机构在金融市场上所有的业务活动)实施监督、约束、管制，使他们依法稳健运行的行为的总称；广义的金融监管是在上述监管之外，还包括了金融机构的内部控制与稽核、同业自律性组织的监督以及社会中介组织的监督等。本文所指的金融监管是从广义的视角来说的。之后，介绍了金融监管的理论依据与原则。理论依据包括：社会利益论、金融风险论、保护债券论、管制供求论、社会选择论、自律效应论和安全原则论等，这些理论分别从社会公众利益、金融机构的特殊风险性、信息不完全或信息不对称、管制寻租、看得见的手等方面强调了金融监管的重要性。监管原则主要包括监管主体的独立性原则、依法监管的原则、内控和外控相结合的原则、稳健运行与风险预防原则和母国和东道国共同监管的原则。最后，介绍了机构监管观、功能监管观和目标监管观，并依据金融监管体制的选择标准(是否有助于防范金融危机，是否能够降低监管成本，是否会提高监管效率，是否会影响货币政策的制定和实施以及各国的国情)进行初步分析。 为了更好地理解国外学者的理论，本文第二部分选取了英国、澳大利亚和美国的金融业监管体制历程作为研究对象，采用纵向的历史分析法和横向的对比分析法，对其各自采用的监管体制进行评价，并从他们的发展经验中总结趋势。传统的英国金融监管体制在20世纪90年代以来已经无法适应新的形势，英国政府开始重视制度化建设，在合并原来监管部门的基础上成立英国金融监管局，对全部金融活动进行统一管理。金融监管局实行董事会制，同时还有两个顾问小组协助董事会工作，一组来自金融监管局的被监管对象，另一组来自消费者。金融监管局、英格兰银行和财政部三方签署谅解备忘录，建立维护金融稳定的协调合作框架，并建立协调机构——常务委员会。完全统一的监管体制具有以下几个特点：降低了监管成本，产生规模和范围经济效益；符合金融全球化的趋势，有利于监管的国际协调；有利于对金融机构的行为及经营风险综合审视与把握；增强了市场敏感度，避免了监管真空；有利于对金融机构的竞争保持中立性，防止监管套利。同时，完全统一监管可能产生权力垄断，形成官僚主义，降低监管效率；另一方面可能会产生监管目标不明确或冲突。90年代后期由于受全球金融体系动荡、经济增长速度放慢等因素的影响，促使澳大利亚完成了金融监管模式改革，取消了分业监管模式，开始实行非完全统一的“双峰式”监管模式：所有办理存款业务的金融机构和保险公司都由澳大利亚审慎监管局负责监管；证券业由澳大利亚证券投资委员会监管。澳大利亚储备银行负责制定货币政策和保持金融系统稳定的职责，对支付系统进行监管，并保留对直接关系到支付体系稳定的金融机构的最后贷款人的权力。澳大利亚的监管协调机制是金融监管理事会，成员两两之间达成理解备忘录，形成高效的合作机制，这种合作机制促进了成员之间进行及时、充分的信息交换；明确了各自职责，避免了重叠或真空。相比“完全统一”监管模式，“双峰”式监管在一定程度上保持了监管机构之间的竞争和制约作用；同时，各监管主体在其监管领域内保持了监管规则的一致性，既可发挥各个机构的优势，还可将多重机构的不利最小化。相比“完全分业”监管模式，“双峰”式监管降低了多重监管机构之间相互协调的成本与难度；同时，在审慎监管和业务监管两个层面内部，避免了监管真空或交叉及重复监管。1999年通过《金融服务现代化法案》以后，美国的金融监管体制出现不完全集中监管的改革趋势，形成了“伞式”监管+功能监管的体制模式：即从整体上制定联储为金融控股公司的牵头监管人，成为金融控股公司的基本监管者；同时，金融控股公司又按其所经营业务的种类接受不同行业主要功能监管人的监督。随着全球化、金融机构综合化经营、产品创新的发展，交叉出售的涌现和风险的快速传递，分散的监管体制越来越多地暴露出一些问题，其中最为突出的就是它的监管标准不一致，监管领域的重叠和空白同时存在，过于细致的规则描述以及监管对于市场的反应太慢和滞后，没有一个联邦机构能够有足够的法律授权来负责看管金融市场和体系的整体风险监管状况，风险无法得到全方位的覆盖。为此，2008年3月，美国财政部公布了金融监管改革蓝图。建议包括一些短期和中期的改革建议，并提出了长期以目的为导向的监管方式，实现三个层次监管机构在监管目标和监管框架的紧密联系，对相同的金融产品和风险采取统一的监管标准，以提高监管的有效性。从国际监管体制的发展可以总结出以下经验：由按机构、业务分业监管向覆盖所有金融领域的监管发展；目标型监管理念得到广泛认可；监管部门内部以及与其他相关部门的协调是提高监管效率的重要途径。 第三部分从我国的金融监管体制的历史演变开始，分析了我国金融监管的现状与问题，包括：监管重叠和监管真空、公共政策的基础设施尚不完善、金融安全网还不健全，处理问题银行的能力不强、各监管主体之间沟通协调难度大、广义的金融监管格局有待完善、缺乏对金融监管机构的监管。并提出我国金融监管体制正面临着金融风险的传染性加强、对外资金融机构监管的难度加大、传统监管的有效性降低等方面的挑战。 最后一部分在借鉴现有金融监管理论并吸收国外实践经验的基础上，结合我国处于经济转轨时期和金融深化的初级阶段的这个时代特点，提出我国金融监管改革的首要任务及完善金融监管支撑体系的方法。建议短期组建以人民银行作为监管协调机制牵头人的金融监管协调委员会，协调各功能监管机构并对金融集团进行监管，各功能监管机构对自己所负责金融业务进行监管，形成“伞形”+功能型监管，在监管委员会下设立专门委员会对多种业务融合的或跨多种机构传递的金融产品进行重点监管、密切关注以应对风险在机构和产品中的传递。在长期建议采取统一监管模式，以降低监管重叠和监管真空带来的监管低效，分析对比“完全统一”监管和“非完全统一”两种金融监管体制模式，为统一监管的框架选择提供政策建议，在监管理念上引入目标监管模式：由中国人民银行作为金融监管协调机构牵头人，并进行防范系统风险的监管；以银监会为框架组建审慎监管机构进行审慎监管；以证监会为框架组建市场行为监管机构进行市场行为监管。并完善金融监管的支撑体系的建设：财政部作为出资人进行财务监管，并与审慎监管机构协商审慎监管细则；行业协会作为自律组织进行自我监管；设立具有广泛性和代表性的问责委员会，对监管者进行再监管。

目录

文摘

英文文摘

声明

1.导论

1.1选题背景及意义

1.2研究思路和体系结构

1.3文献综述

1.4.本文创新之处

2.金融监管的理论基础

2.1金融监管定义及范围

2.2金融监管理论依据

2.3金融监管基本原则

2.4金融监管体制选择的理论分析

2.4.1金融监管体制的概念

2.4.2金融监管组织理论的发展

3.国外金融监管体制的发展

3.1英国金融监管体制的发展

3.1.1英国金融监管体制的形成

3.1.2新的金融监管体系框架与协调机制

3.1.3对一体化监管的评价

3.2澳大利亚金融监管体制的发展

3.2.1金融监管模式改革的过程

3.2.2新的金融监管框架与协调机制

3.2.3对“双峰”式监管的评价

3.3美国金融监管体制的发展

3.3.1美国金融监管体制的形成

3.3.2美国金融监管框架及其未来发展方向

3.3.3美国金融监管体制改革的启示

3.4国外金融监管体制发展的经验小结

4.中国金融监管体制的概况及问题

4.1中国金融监管体制的发展回顾

4.2中国金融监管体制的问题

4.3我国金融监管面临的挑战

5.中国金融监管体制的改革方向

5.1我国金融监管改革的首要任务

5.1.1改善监管的理念和方法

5.1.2建立高效的监管协调机制

5.1.3完善金融安全网

5.1.4积极参加国际金融监管合作

5.2完善金融监管的支撑体系的建设

5.2.1提高参与监管各方的职业道德与专业水平

5.2.2加强内控机制建设

5.2.3进一步发挥行业自律组织的作用

5.2.4发挥社会监管的重要职能

5.2.5完善金融监管机构的问责制度

5.3对金融监管体制改革的进一步设想

参考文献

后记

致谢