金融分权视角下地方政府金融办法律地位探析——以成都市为例

摘要

伴随我国经济的发展，我国金融业发展也极为迅猛，金融业态也呈现多元化的态势，但传统的“一行三会”模式无法适应日渐发展的金融业的需要，不少新兴金融机构都因为缺乏对应的金融监管而处于无法状态，致使存在导发严重的金融风险的可能。由此，为解决由于人民银行金融监管体制的调整、金融业创新发展、金融混业经营以及地方金融监管的缺失的问题，许多地方政府陆续设立了地方政府金融监管部门——地方政府金融办。北京市政府金融工作办公室于2002年挂牌成立，之后全国31个省（市）、自治区（其中不涵盖中国台湾、香港、澳门三个地区和新疆建设兵团）都已经成立了地方政府金融办公室。设立地方政府金融办，对地方金融业的规范发展，对区域经济社会的促进作用都是显而易见的。
　　从目前全国大部分地方政府金融办的“三定”方案可以看出，金融办除了承担金融监管职能以外还承担了很大一部分非监管职能，比如:政策规划、招商引资、推进地方企业上市融资、地方资本市场建设、地方金融国资管理等。然而事实上这些非监管职能与金融办监管地方金融市场发展的设立初衷却有一定差距。而监管性职能方面，地方政府金融办仅对“两类公司”即小额贷款公司和融资性担保公司有监管权，但监管手段仅限于:审核发照、现场检查、审计会计等。相较于“一行三会”对传统金融机构的监管手段就逊色很多。在监管手段的实现上，政府金融办往往只能通过，一些将日常办公机构或者说实际工作载体设在金融办的一些其他金融监管议事协调机构来实现，例如:成都市的“处非办”①。这一类金融监管的议事协调机构通常由多个部门组成，涵盖党委序列、政府序列、司法序列、中央垂管金融监管机构和行业协会等。因此，作为政府金融办自身来说，很难在多个机构间，甚至是比自身“地位更高”的机构间，寻求到一种有效力的协调机制。因此，导致其金融监管职能的有效实现面临困难。另外，各地政府为促进地方金融发展，通常是在某个金融机构成立时划归省一级地方金融办监管，以达到所谓的“规格提升”，并给予更好的政策支持。一旦金融机构出现问题，却又推诿职责，要求按照“属地管理”的方式处理问题，这使得基层地方政府金融办面临巨大的监管、处置困难。
　　实质上，上述问题出现的根本原因:一方面是由于地方金融办并非属于中央编制的直属部门，或者说是由中央自上而下设置的有统一组织架构的部门。另一方面，是金融办是某地方根据其自身的金融发展实际需求，而设立的地方性机构。没有现行的法律法规对其法律地位、职权边界、机构设置和监管手段进行明确规定。调研发现多数地方政府金融办还不属于地方政府的组成部门，仅仅是政府派出机关或者是政府办公厅的下辖部门，其被赋予的职、权、责严重不对称等。在实际实施监管活动的过程中，要与比自己高一级别的政府组成部门或者传统金融监管机构对接工作困难重重。因此地方政府金融办为加强监管职能通常以地方金融监管议事协调机构的名义在履行职能。显然地方政府金融办由于地位不明，权责不清，致使在实践中导致工作困难重重，难以有效担负金融监管的重要职责，亟待通过法律的手段，赋予其更合理的法律地位，明晰其应有的职责权力和义务。
　　实践表明地方金融办的良性运转能够为地方经济与金融业发展带来巨大综合性利益，但当前地方金融办在推动和监管地方金融业发展的过程中还面临诸多法律障碍。本文选择以成都为例，基于金融监管分权的视角，研究地方政府金融办的法律地位，以求对当前地方政府金融办法律地位不清晰的问题进行全方位考察，同时提出改善地方金融办法律地位的方案，为更好地发挥地方金融办在维护地方金融稳定、助推地方经济发展的重要作用方面提供理论支撑和政策建议。

目录

声明

摘要

1．导论

1．1 论文的选题目的与研究意义

1．2 文献综述

1．2．1 金融分权与地方政府权力分化

1．2．2 金融分权与地方政府金融监管

1．2．3 地方政府金融办的研究

1．2．4 对既有文献的评价

1．3 本文的主要研究内容和逻辑思路

1．4 本文的研究方法

1．5 本文可能的创新点和不足之处

2．金融监管分权和地方金融办的兴起

2．1 金融监管分权的界定

2．2 我国金融监管分权的制度演进

2．3 地方金融办的兴起

3．成都市金融办地方金融管理运作机制分析

3．1 成都市金融办的概述

3．2．1 成都市金融办的历史沿革

3．1．2 成都市金融办的职能权限

3．1．3 成都市金融办面临的法律窘境

3．2 成都地方金融监管权配置体系中的地方政府金融办

3．2．1 成都市金融办与省级、区(市)县以及政府金融办金融监管分权

3．2．2 成都市金融办与“一行三局”金融监管分权

3．2．3 成都市金融办与其他金融监管议事协调机构的金融监管分权

4．金融办金融监管的个案分析——以成都市金融办对小额信贷公司的监管为例

4．1 成都市金融办对小额信贷公司的监管现状

4．1．1 发起与设立的监管

4．1．2 经营与运转的监管

4．1．3 退出与终止的监管

4．2 对现行监管体制有效性的反思

5．优化地方金融办法律地位的改革举措和制度构建：以成都市为例

5．1 明确成都地方政府金融办的独立地位

5．2 明确地方金融办独立地位的政策建议

5．2．1 主体资格的法定化

5．2．2 职能边界的明确化

5．2．3 与其他监管机构协调的规范化

5．3 地方金融办金融监管重点和方法的改进

5．4 成都市金融办与“一行三局”的关系改进

参考文献

后记

致谢