高冲突地区信息不对称、合法性与“政府-政府”海外投资模式风险——基于密松项目和迪拉瓦项目的案例研究

摘要

国有企业是我国对外投资的主力军，特别是在能源、资源和金融等领域，国有企业具有举足轻重的地位。然而，近年来我国国有企业的海外投资不断出现挫折。我国政府越来越倾向于在政府治理能力差的高冲突国家进行投资，海外投资量与海外投资所在国的政府治理能力呈现出正比的关系，虽然我国对高冲突地区的投资量呈现上升趋势，但直到近几年，我国在高冲突地区的投资风险事件频频发生，才引起了我国对高冲突国家投资的合法性问题的重视。
　　由于高冲突地区的特点，政府往往对社会实行高压控制，公众缺乏冲突表达的机制，政府和民间社会的信息存在严重的不对称。中国企业在国内经营过程中，主要与政府打交道，较少涉及到与公众，到了国外后也仍然延续这种做法。这种走上层路线的公关不仅容易导致海外投资项目的不透明，也不能兼顾高冲突地区各利益群体的利益，因此在这种情况下，很难赢取东道国民众的信任，难以获取海外投资的合法性，在冲突爆发时，会导致我国的海外投资风险。
　　本文中，高冲突地区是指从暴力冲突向和平转化的冲突后地区，或者是虽然没有发生暴力冲突但政局和社会不稳定，且存在多方利益群体间的利益冲突的国家或地区。典型的国家有缅甸、比利亚、苏丹、委内瑞拉等国。高冲突地区往往政府腐败，法律制度不完善，公民缺乏公平的政治参与机会。同时，冲突激烈的多方社会利益下，政府对社会采取高压控制，信息交流的媒介被阻碍。在高冲突地区的这种特点下，政府往往缺乏完善的政府信息公开制度，不愿对外传递信息，而公民也缺乏冲突表达的机制，使得政府和民众之间存在严重的信息不对称。在国际民主意识觉醒大潮流和国内利益冲突催化的双重背景下，民众对政府政务透明的呼声越来越高，一旦冲突激化，不得民心的政府缺乏稳定社会的能力，如果海外投资继续延续“政府-政府”的投资模式，就会给海外投资带来风险。因此，基于高冲突地区的特点，本文选取高冲突地区作为研究对象，研究信息不对称、合法性与“政府-政府”海外投资模式风险间的关系。
　　“政府-政府”的海外投资模式是指在海外投资的过程中，投资项目的签署、规划和建设等有关活动都在双方政府间开展，而没有充分考虑到东道国民众的意见和利益的海外投资模式。“政府-政府”的海外投资模式由来已久，由于我国海外投资较多地集中在能源、电力、采矿、金融、基础建设等行业，而这些行业在国内外通常都是战略性行业，被国企所垄断，因此，进入这些行业就无法避免地需要与东道国政府建立比较亲密的联系。然而，对东道国政府的盲目相信，反而让我国的海外投资企业忽视了东道国民众的看法和利益，我国的海外投资模式也逐渐呈现出较强的“政府-政府”的特点。
　　合法性是指在法律规范、价值、信念等社会结构的系统内，组织内外群体对组织的感知和认可程度。由于高冲突地区存在信息不对称的问题，“政府-政府”的模式使得我国的海外投资项目常常因项目不透明而被东道国民众批评。与此同时，这种政府对政府的模式，没有充分考虑到东道国民众的利益，不能兼顾东道国各利益群体的利益，甚至在一定程度上加剧了利益分配不均的局面。在项目不透明和不能兼顾各方利益的两大问题下，我国的海外投资企业难以获得当地人的信任和认可，也就难以获取合法性。由于高冲突地区的政府并不能完全掌控本国的局势，只单一地与东道国政府建立同盟关系，而忽视东道国民众，当冲突积累到一定程度爆发时，海外投资项目容易找到东道国民众的反对，危害到我国的海外投资，带来海外投资风险。
　　作为我国对外投资的主力军，国有企业在高冲突地区的海外投资不断遭受挫折。目前已有文献中，鲜有研究对对高冲突地区信息不对称、合法性与中国“政府—政府”海外投资模式风险进行系统的研究，且尚未有文献完善地建立三者间的联系。本文通过选取密松项目和迪拉瓦项目两个案例，基于Scott提出的合法性三大维度和Gruning提出的双向对称模型两大理论的整合分析，对比两个投资项目的公关效果和合法性，并在案例分析的基础上，为我国今后在高冲突地区投资提出建议，具有一定的现实意义和实践意义。然而，由于本文的案例资料多来源于已有研究和新闻报道，非一手资料来源，有可能会受到已有研究的误导。
　　缅甸属于典型的高冲突、信息不对称国家。缅甸由多个民族组成，也存在多种宗教信仰，民族间的利益冲突长期存在，形成了多片地方武装割据；其次，缅甸的法律框架不完善，军政府统治时期，政府腐败、独裁，公民缺乏平等的经济政治权利；军政府曾经对缅甸进行了多年的独裁统治，对社会进行恐怖施压，严加限制信息的传播，缅甸民众缺乏利益冲突表达的机制。因此，政府和民间的信息存在着严重的不对称。
　　密松项目采用了“政府-政府”海外投资模式，在这种海外投资模式下，项目的不透明引起了东道国对项目的猜忌，流传出不少不利传言；“政府-政府”的投资模式不能兼顾各相关方的利益，形成了利益冲突；“政府-政府”的投资模式易使我国的海外投资企业成为缅甸军政府的“替罪羊”；这种模式缺乏对当地民众的宣传和教育，使东道国民众对修建水电站缺乏理性思考。最终，密松项目在从规范、规制和认知三个维度都违反了合法性的要求，陷入了合法性困境，民众对密松项目的反对声日益高涨，项目最终只能被迫搁浅。
　　迪拉瓦项目通过广泛搜集和听取当地民众的意见，使得项目更合乎当地的制度规范和价值观；日本政府与非政府组织密切配合，推动与缅甸的政治、经济、文化、体育等多方面的交流，为缅甸树立亲和的形象；日本对缅甸的细致援助，虽然投资小，但却能解决民众的切身利益问题；迪瓦拉项目巧妙的股权设计，实现了利益的共享。迪拉瓦项目通过面向公众的双向对称公关，形成双向的信息沟通，加强了项目的透明度，减轻了缅甸政府与民众间信息不对称的问题。另一方面，通过利益的共享，兼顾了各利益群体的利益，满足规制、规范和认知三个合法性维度，从而帮助海外投资企业取得合法性。
　　基于上述分析，本文得出以下结论：由于高冲突地区存在信息不对称的问题，“政府-政府”的模式，使得我国的海外投资项目常常因项目不透明和不能兼顾东道国各利益群体的利益而受到东道国民众的反对，难以获取合法性。当冲突积累到一定程度爆发时，就会危害到我国的海外投资，带来海外投资风险。相反，面向公众的双向对称公关有助于在冲突地区信息不对称的情况下，与当地民众形成双向的信息沟通，加强项目的透明度，减轻高冲突地区政府与民众间信息不对称的问题；另一方面，通过利益的共享机制，能够兼顾各利益群体的利益，形成利益共享，这种双向对称的公关模式有效地帮助海外投资企业在高冲突地区获取合法性。
　　因此，我国企业在进行海外投资过程中，应该尽量避免采用“政府-政府”的海外投资模式，转而借鉴日本面向公众的双向对称公关，解决东道国高冲突和信息不对称带来的合法性问题，具体可以通过制定好投资利益的分配机制，避免利益冲突激化；提高项目透明度，重视企业信息披露；建立有效的社区沟通协商机制，广泛搜集和听取当地民众的意见，尽量满足民众对项目的期待；加强与当地媒体与非政府组织的合作，促进双方之间政治经济、文化、教育、体育等多方面的交流；重视社会责任，加强对公益项目的投入等措施来实现。

目录

声明

1.导 论

1.1研究背景

1.2研究意义

1.3研究方法

1.4创新点及不足

2.文献综述

2.1核心概念

2.2“政府-政府”投资模式的弊端

2.3合法性与“政府-政府”海外投资模式风险

2.4文献简评及发展趋势

3.研究假设

3.1理论基础

3.2提出假设

4.案例分析

4.1案例选取原因

4.2缅甸的高冲突特点和信息不对称问题

4.3“政府—政府”投资模式的弊端

4.4日本面向公众的公关

4.5案例对比

5.结论与政策启示

5.1基本结论

5.2政策启示

参考文献

后记

致谢