税费改革后农村公益事业发展研究——基于农村基层组织运行的视角

摘要

税费改革本是一场规范农村分配制度，切实减轻农民负担，促使农村基层政府职能转变的重大制度变革，但是，由于传统思维和体制惯性，农村基层组织的运行方式并没有发生相应的转型。某些基层组织非但没有转变为服务农村的行动主体，反而正在和农民脱离其旧有的联系，在其行为过程中出现了消极行政、行动迷失等“悬浮化”的趋向。农村基层组织运行方式落后导致税费改革后农村公益事业发展严重滞后，所以，要想实现农村公益事业的持续健康发展，我们就必须改变农村基层组织的运行方式，构建一种新型的农村公益事业发展模式。
　　 建国以来农村基层组织运行和公益事业发展的搭配模式大致上经历了以下三个阶段：一是计划经济时期威权型的农村基层组织运行方式和政治动员型的农村公益事业发展模式，二是改革开放后税费改革前汲取型的农村基层组织运行方式和供给主导型的农村公益事业发展模式，三是税费改革后悬浮型的农村基层组织运行方式和行动迷失型的农村公益事业发展模式。在第一种组合模式下，农村公益事业建设虽然取得了重大的成绩，但它是在威权统治和计划指令的境况下取得的，所以公益事业的供给效率不高，供给质量低下。在第二种组合模式下，农村基层组织充当了上级政府的“经纪人”而非广大农户的“代理人”，这就决定了农村基层政府在发展公益事业时，庄往以自己的意思为主导，符合自身偏好的公共产品供给过剩，而广大农民亟需的公共产品则供给不足。在第三种组合模式下，农村基层政府的主要精力在于四处借贷、向上“跑钱”、保持运转，它和农户的关系更加疏远，因此在农村公益事业发展问题上也不知所措、消极行政，陷入一种行动迷失的倾向。由这三个历史阶段和三种组合模式可见，农村基层组织是农村公益事业发展的最重要的主体，农村基层的运行方式决定了农村公益事业的发展模式，“自上而下”型农村政治体制的实行必然导致“供给主导”型农村公益事业发展模式的产生。因此，要想改变税费改革后农村公益事业发展严重滞后的状况，我们就必须在农村基层政府行为中引入竞争因素，构建有效竞争服务型政府，实行农民需求主导型公益事业发展模式。
　　 税费改革后农村公益事业发展的目标模式是农民需求主导型，它是指将农民对公益事业需求的基本结构、农民对公益事业的评价、农民可以利用的公益事业的范围以及农民对公益事业提供过程的民主参与等作为制度运行的核心内容，并结合资源能力确定在何种时候供给何种内容和水平的农村公益事业。需求主导型的农村公益事业发展模式的理念在于以人为本，按多数农民的需求偏好提供适合的公共品，满足农民现实和长远的需求。要想实现税费改革后农村公益事业发展模式从政府供给主导型向农民需求主导型的转变，我们就必须在农村基层政府周围营造出一个可竞争性、可选择性和强激励性的社会环境，构建有效竞争服务型政府，促使农村基层政府运行方式的转型，从经济发展职能转向社会管理和公共服务职能，从汲取之手和掠夺之手转向服务之手和保护之手。
　　 税费改革后构建有效竞争的服务型政府，促进农村公益事业发展的途径有三：在现行阶段，以辖区竞争为主导促进农村公益事业发展；在过渡阶段，以组织竞争为主导促进农村公益事业发展；在最终阶段，以选举竞争为主导促进农村公益事业发展。
　　 辖区竞争是指农村基层政府与农村基层政府之间，围绕经济发展指标、仕途晋升机会、辖区居民满意度而展开的竞争。如果农村基层政府之间竞争的目标是经济指标和晋升机会，这属于传统的“自上而下”型行政监督和考核的范畴，如果农村基层政府之间竞争的目标是辖区居民的满意度，那么这就和国外真正意义上的“标尺竞争”相类似，属于“自下而上”型民主激励和约束的范畴。税费改革后以辖区竞争为主导来促进农村公益事业的发展，正是着眼于后者，试图通过引入农村公益事业券制度，加大农村居民流动性等手段，使广大农户可以运用“以券投票”和“以足投票”的工具，来加大对农村基层政府的监督、激励和约束，使其供给更好更多的符合农民需求及意愿的公共产品和服务。
　　 组织竞争是指农村基层政府、涉农公司企业、农民合作组织之间为了履行行政职能、获取商业利润、或者是便利生产生活需要，而竞相发展农村公益事业，并各司其职，各尽其才，各显其长，在此基础上形成的农村公益事业多元供给的局面。税费改革前后，农村公益事业市场化供给和农民自组织供给在不少地区已经展开了试点，其中涌现出很多成功的案例，但也不乏失败的教训。而农村公益事业市场化供给和农民自组织供给不足的根源在于农业的利润空间不大、农村公共品的产权界定不清和公益事业使用中的搭便车难题，所以，在税费改革后新时期，要想促进农村公益事业又好又快地发展，我们必须以产业结构调整促发组织竞争、以政府购买服务带动组织竞争、以外部资源输入扶持组织竞争、以社区制度创新便利组织竞争、以农业技术进步诱导组织竞争。
　　 选举竞争是指农村基层干部和乡村治理精英为了获取村庄的行政权力，而在民主选举前后给予农民种种承诺，通过发展农村公益事业，为村民带来种种福利，来赢取农民手中政治选票的过程。在现阶段，选举竞争通过“正、反”两种形式发挥了它在监督和约束农村基层干部，促进农村公益事业发展中的作用。“正”的方面就是随着村民委员会选举制度的建立，农村基层的权威结构由自上而下的乡镇授权模式转变为自下而上的农民授权模式，基层干部要想连选连任就必须更多地照顾下面群众的利益，努力发展农村公益事业，给农民带来公共品供给的实惠。“反”的方面是指在富裕的城郊村或集体收入较多的村庄，乡村精英为了获得村庄的行政权力和垄断租金，而在选举竞争中给予农民更多的许诺和实惠，甚至通过“贿选”的方式来争取政治选票的过程，此种竞选模式在短期内促进了农村公益事业发展，给农民带来了确定性收益。但是，由于民主观念和民主意识的制约，在很多地方、不少村庄，村民的政治参与还处于一种“消极”和“逃避”的状态，他们认为村委会选举和自己的切身利益无关，不能解决什么实际问题，所予对投票选举退避三舍、敷衍了事。为了克服这一不利局面，我们就必须寻找原因，促进村庄选举过程中的竞争，加快农村公益事业的发展。
　　 税费改革后，农村公益事业要想得到长足的发展，我们还必须辅之以相应的配套措施，来为农村基层组织运行方式转型和农村公益事业发展模式转变提供保证。这些措施包括三类：一是要构建民主合作型的政治体制，二是要构建统筹城乡的公共财政体制，三是要构建社会主义和谐社会的利益协调机制。

目录

文摘

英文文摘

图目录

表目录

1 导论

1.1 研究的背景

1.2 研究的思路

1.2.1 农村税费改革取得了巨大的成效

1.2.2 农村税费改革呼唤农村基层组织运行模式的转型

1.2.3 农村基层组织运行模式落后导致农村公益事业发展严重滞后

1.2.4 转变农村基层组织运行方式促进农村公益事业发展的途径和方法

1.3 若干概念界定

1.3.1 农村公益事业

1.3.2 农村基层组织

1.3.3 农村基层组织运行

1.4 研究方法和研究框架

1.4.1 论文的研究方法

1.4.2 论文的研究框架

1.5 创新点及不足之处

1.5.1 可能的创新点

1.5.2 论文的不足之处

2 我国农村公益事业发展的历史回顾--基于农村基层组织运行的视角

2.1 农村基层组织运行与农村公益事业发展之间的关系

2.2 计划经济时期农村威权型基层组织运行下的政治动员型公益事业发展模式

2.2.1 威权的含义

2.2.2 政治动员的手段

2.2.3 政治动员体制下农村公益事业发展取得的重大成绩

2.2.4 政治动员型公益事业发展模式带来的效率损失

2.2.5 计划经济时期农村基层组织运行和公益事业发展模式的图形表达

2.2.6 威权型政治经济体制下广大农户的抵制与抗争

2.3 改革开放后税费改革前农村汲取型基层组织运行下的供给主导型公益事业发展模式

2.3.1 汲取型政权的含义

2.3.2 供给主导型公益事业发展模式的弊端

2.3.3 财政分权体制下农村基层政府的公司化倾向

2.3.4 农村公益事业发展中“一重一轻”现象背后的治理逻辑

2.4 税费改革后农村悬浮型基层组织运行下的行动迷失型公益事业发展模式

2.4.1 税费改革对农村基层组织运行造成的直接后果

2.4.2 税费改革对农村基层组织运行造成的间接后果

2.4.3“悬浮型”政权下基层政府的“行动迷失型”公益事业发展模式

2.4.4 税费改革后农村基层组织运行和公益事业发展模式的图形表达

3 税费改革后农村公益事业发展的框架设计--基于农村基层组织运行的视角

3.1 税费改革后农村公益事业发展的目标模式--农民需求主导型

3.1.1 农民需求主导型公益事业发展模式的含义

3.1.2 实行农民需求主导型公益事业发展模式的必要性

3.1.3 实行农民需求主导型公益事业发展模式的可行性

3.2 农民需求主导型公益事业发展模式下农村基层组织的运行方式--有效竞争的服务型政府

3.2.1 有效竞争服务型政府的理论基础

3.2.2 有效竞争服务型政府的含义

3.2.3 构建有效竞争服务型政府的必要性

3.2.4 构建有效竞争服务型政府的可行性

3.3 构建有效竞争的服务型政府促进农村公益事业发展的三种实现机制

3.3.1 以辖区竞争为主导促进农村公益事业发展

3.3.2 以组织竞争为主导促进农村公益事业发展

3.3.3 以选举竞争为主导促进农村公益事业发展

3.3.4 三种政府竞争形态间的演化路径

3.4 小结

4 税费改革后农村公益事业发展的现行途径：基于辖区竞争主导型农村基层组织运行的视角

4.1 辖区竞争理论的文献回顾

4.1.1 中国特色的维护市场的经济联邦制

4.1.2 承包合约下的县际竞争

4.1.3 地方官员的晋升锦标赛

4.2 辖区竞争理论的现实批判

4.2.1 辖区竞争造成的社会后果

4.2.2 晋升锦标赛与国外“标尺竞争”的差异

4.2.3 中国特色辖区竞争机制的重建

4.3“晋升锦标赛”下农村基层政府运行模式的嬗变及走向

4.3.1 税费改革后农村基层政府的“目标考核制”

4.3.2 河南省乡镇考核评价机制改革的一次尝试

4.3.3 河南省乡镇考核评价机制改革的不足与困境

4.4“自上而下”标尺竞争模式难以改变的体制困境

4.4.1 松绑式的税费改革得出了集权式的结果

4.4.2 威权型的行政管理思路仍然存在

4.4.3 广大农户缺乏必要的呼吁渠道

4.5“公益事业券”制度的引入与“自下而上”标尺竞争模式的构建

4.5.1“公益事业券”理论：以教育券为例

4.5.2“公益事业券”实践：来自中国的经验

4.5.3 以“券”投票与自下而上标尺竞争模式的构建

4.6“以足投票”与新时期农村公益事业发展方式转变

4.6.1 蒂布特模型的理论含义

4.6.2 蒂布特模型的研究和争论

4.6.3 蒂布特模型在我国农村人口流动中的适用性

4.6.4“以足投票”与自下而上政府约束机制的构建

4.7 税费改革后辖区竞争主导下农村公益事业发展模式的图形表达

5 税费改革后农村公益事业发展的过渡途径：基于组织竞争主导型农村基层组织运行的视角

5.1 公益事业供给理论的演变：从政府垄断到多元竞争

5.1.1 公益事业的政府供给

5.1.2 公益事业的市场供给

5.1.3 公益事业的自主供给

5.2 税费改革后农村公益事业发展中的市场供给

5.2.1 学术界关于农村公益事业市场供给模式的讨论

5.2.2 税费改革后农村公益事业市场供给模式中的成功经验

5.2.3 税费改革后农村公益事业市场供给模式中的失败案例

5.3 税费改革后农村公益事业发展中的自主供给

5.3.1 学术界关于农村公益事业自主供给模式的讨论

5.3.2 税费改革后农村公益事业自主供给模式中的坎坷经历

5.3.3 税费改革后农村公益事业自主供给模式中的制度创新

5.4 税费改革后农村公益事业发展中多元竞争模式的反思与总结

5.4.1 税费改革后农村公益事业发展存在着巨大的空间,多元服务的引入必须和农业产业结构调整结合起来

5.4.2 农村公益事业市场化供给过程中必须处理好不同产权主体之间的关系,给私人投资者以法律保护

5.4.3 农村公益事业市场化不等于私有化,在供给模式转变过程中要谨防公共财产被变卖和挪作他用

5.4.4 农村公益事业自主供给过程中要加大对搭便车者的监督和制裁,通过各种途径降低社群合作的交易成本

5.4.5 农村公益事业自主供给过程中要充分运用选择性激励工具,通过各种途径增强组织成员的凝聚力

5.5 税费改革后农村公益事业发展中组织竞争能力的培育和提升

5.5.1 产业结构调整促发组织竞争

5.5.2 政府购买服务带动组织竞争

5.5.3 外部资源输入扶持组织竞争

5.5.4 社区制度创新便利组织竞争

5.5.5 农业技术进步诱导组织竞争

5.6 税费改革后组织竞争主导下农村公益事业发展模式的图形表达

6 税费改革后农村公益事业发展的最终途径：基于选举竞争主导型农村基层组织运行的视角

6.1 选举竞争理论的文献回顾

6.1.1 选举竞争的起源

6.1.2 选举竞争的功能

6.1.3 选举竞争的过程

6.1.4 选举竞争的动力

6.2 税费改革后农村公益事业发展中选举竞争功能的发挥

6.2.1 授权来源的改变使基层政府更加关心农村公益事业的发展

6.2.2 获取权力的冲动使村庄精英做出了有利于村民利益的事情

6.2.3 农村基层民主中“贿选”现象的辨证分析

6.3 税费改革后农村公益事业发展中选举竞争功能的失效

6.3.1 农民的“消极参与”使选举竞争的功能大打折扣

6.3.2 农民“消极参与”的首要原因是村庄公共收益空间的萎缩

6.3.3 农民“消极参与”的次要原因是村庄选举竞争规则的破坏

6.4 税费改革后促进选举竞争加快公益事业发展的对策建议

6.4.1 拓宽村庄内部的公共活动收益空间,为农户参加选举投票提供激励机制

6.4.2 健全乡村选举竞争中的规则体系,为农户意愿的真实表达提供制度保障

6.4.3 协调村庄内部支书与主任之间的关系,使基层干部权力来源更具合法性

6.4.4 引导和治理选举竞争中的贿选现象,使乡村精英参与村庄事物合理有序

6.5 税费改革后选举竞争主导下农村公益事业发展模式的图形表达

7 税费改革后农村公益事业发展的配套措施

7.1 构建民主合作型的政治体制

7.1.1 在乡镇一级试行直选和自治,改变农村基层干部的授权来源

7.1.2 探索省直管县的经验和途径,缩短自上而下的行政链条

7.1.3 扩大农民在县乡人大代表中的比例,增强农民的政治话语权

7.2 构建统筹城乡的公共财政体制

7.2.1 扩大内需,实施积极的财政政策,把“三农”作为投入重点

7.2.2 完善中央和地方问的税收分成办法,合理划分中央与地方的财权和事权

7.2.3 推进农地流转和征用制度改革,让农民和农村分享到更多的士地增值收益

7.2.4 加强财政支农资金使用过程中的监管和管理,不断提高财政资金的使用效率

7.3 构建社会主义和谐社会的利益协调机制

7.3.1 实现城乡之间的和谐

7.3.2 实现中央和地方之间的和谐

7.3.3 实现干群之间的和谐

7.3.4 实现农户之间的和谐

7.3.5 实现人与自然之间的和谐

7.3.6 实现农民内心的和谐

参考文献

在读期间科研成果简介

致谢