后新公共管理的超越与限度

摘要

西方国家在经过二十余年的新公共管理运动以后，自上世纪90年代开始了新一轮的政府改革--后新公共管理运动。后新公共管理之所以出现，有着非常复杂的原因。首先是新公共管理在理论上存在诸多矛盾和不足，在实践中导致了一系列问题：如充分分权导致组织政治控制削弱、运作失控，协作不力和能力不足；大量单一使命机构的建立加剧了公共部门组织机构的裂化，导致了公共服务的碎片化；民营化改革导致政府放弃固有责任、公共服务质量下降、监督困难等问题。其次，后新公共管理兴起还与风险社会的来临，自然和社会各方面的公共危机事件越来越频繁以政治思潮和公共服务需求的改变有关系。此外，信息技术尤其是网络技术的发展为后新公共管理提供了技术条件。
　　新公共管理建立在公共选择理论、制度经济学等理论基础之上；而后新公共管理则对这些理论基础进行了摈弃，汲取公共价值理论、协同理论、网络化治理理论、整体政府理论以及无缝隙政府理论等当代自然与社会科学的重要理论作为自己的理论基础。后新公共管理之所以能够对新公共管理进行修正和再改革，重要原因在于后新公共管理突破了新公共管理的理论基础。
　　后新公共管理在新的社会背景下，借助于信息技术等条件和手段，对新公共管理在实践中的三个问题做了全面突破和修正。在政府组织内部纵向关系的维度，强调加强控制能力和重新集权以解决政治控制削弱等问题；在政府组织横向关系的维度，通过强调政府内部以及不同部门之间的协同来解决机构裂化带来的公共服务碎片化等问题；在政府组织与其他公共服务组织关系的维度，强调通过重新政府化和网络化治理，来解决民营化改革失败问题。
　　后新公共管理在一定程度上超越了新公共管理：一是价值重塑，用公共价值取代经济价值；二是权力重构，用重新集权和加强政治控制改变分权化改革；三是结构重组，从机构裂化到协作与整合；四是关系重建，从民营化到一定程度的重新政府化和网络化治理。后新公共管理对当代中国政府改革有一定的启示作用。但是，后新公共管理在理论预设、理论主张以及实践中存在种种不足，这些不足最关键之处在于理论预设存在不足。从行政思想史的角度考察，这一问题在此前的诸多公共行政理论中都存在。未来公共行政学理论的发展必须突破这些理论预设，实现从理性建构向社会建构的转变。