上海社区公共管理体制的存在问题及改革走向——以上海市闸北区宝山社区为例

摘要

改革开放以来,随着城市大规模的建设和快速发展,街道办事处作为城市区级政府的派出机关,其辖地面积和人口迅速扩张,这使得街道办事处的管理任务日益繁重。原来实行的“两级政府、两级管理”的体制存在一定程度的“条块分割”,处在城市基层管理第一线的街道办事处职权十分有限,对很多城市管理方面的问题往往是“看得见、摸得着、无权管”,而市、区政府的职能机构则“有权管、看不见”,造成了“有能力管的无权管、有权管的无能力管”的局面。同时,伴随着经济转轨和社会转型,城市的经济社会生活发生了巨大变化,城市基层管理上出现了很多新的领域,街道办事处的任务越来越重。例如,“单位人”转变为“社会人”,增加了街道办事处的管理和服务对象:中国已经进人老龄化社会,各街区的老龄人口(尤其是离退休人员)显著增多,老年人口的活动空间基本上在家庭所居住的街区,这就增加了街道办事处的工作内容:改革中出现了大量失业下岗人员,需要街道办事处的关心和帮助;随着城乡社会流动加快,城市街区的外来人口越来越多,他们既为街区的发展作出了贡献,也给街区的管理带来了压力。面对这些新情况新问题,原有的街道办事处的职责规定显然难以应付。在这种情况下,上海市于20世纪90年代中期在全国率先建立了“两级政府、三级管理”的城市管理体制,将街道办事处作为第三级管理单位,以行政能力的强化来解决越来越多的社区问题,推动社区建设。之后,全国各地很多城市相继建立了“两级政府、三级管理”的体制,这种体制的建立快速推进了社区的发展,也缓解了旧体制下存在的一些矛盾,但是,另一方面这种体制也面临越来越多的难题,诸如街道办事处的功能定位、条块关系不清、居委会的行政化、社区参与度低等,本文以本人所在的上海市闸北区宝山路街道办事处为例讨论目前我国城市社区管理体制的现状、存在问题、原因以及今后的改革走向。