中國遊說模式研究:一種超越“關系”更加西化的行為模式

摘要

本文涉及一个不同寻常的、全新的国际关系研究领域：逐渐壮大的非政府行为者及其影响——不仅之于政府，也之于国际谈判。游说活动便是本研究所选取的突破口。现代的游说活动本源自西方，但如今，它与中国的背景有效结合，并且产生了效用。
　　因此，本文属国际关系与管理学的交叉研究，意在从这两方面进行深度探索。很多学者(尤其是人类学和社会科学的学者)已经遭到了诸多批评，说他们不做现场调研，也没有实际经验。而久在学术圈以外的人则缺乏概念工具来阐述合理、完整的理论。只有西方教育背景的学者和只在非西方地区接受教育的学者之间，也存在这样的问题。基于此。本研究希望向着“更加全方位的国际关系研究”这个目标，迈出一小步，不仅扎根基层实践，同时具有科学的学理构建。
　　为实现这个有些宏大的目标，笔者考查了欧盟相关机构、美国(联邦)政府以及中国的游说研究中使用到的几种模型。研究围绕两个问题展开：首先，是否存在一种全球通用的、仅有国与国之间细微差别的游说战略；抑或游说战略更取决于决策模式，由此导致不同国家的游说活动从根本上就是不同的。
　　其次，究竟中国的游说环境及其游说有何特点，“西式游说实践”对中国有何影响。
　　本文的假设是：由于地方游说者和政策制定者之间持续的联络，游说者的议价能力通常被官员们借用了。在西方，游说团体组织有序，能够很快发挥作用；而在东方，文化上和政治上的不同、中国和欧盟之间相互理解的缺乏等等因素却让游说成为一种高风险、低效益的活动。当然，即便如此，游说仍不失为谈判的一种有效的替代方式。由于其跨国的性质，大多数游说团体被认为能更好地处理文化分歧——当然这种观点是有争议的。同时，不同的游说文化既有可能成为阻碍，也有可能成为推进因素，取决于两地区间规范联系的紧密程度。
　　因此，由于对战略和结果二者进行了分析，本文对学术界进一步理解一个新课题有所裨益，也因为指出了实际操作中游说战略的各种因素以及需调整的方面，从而对政治、经济活动有所贡献。本文也精确指出在游说实践中哪些动因可能合理实施的，以加强合法性和有效性。为达到这种结果，许多在比较政治学的范围内研究提供了很多参考意见，意在使整体具有西方色彩的游说活动适应中国的大环境，尤其是通过比较美国、中国、欧洲的游说传统(欧洲的游说传统须理解为在欧盟机构、而非某国国内单独应用的游说模式。因时间和篇幅所限，本文将不对欧盟成员国之间的游说行为进行分析。)
　　本文也进行了几个案例研究，作为对最普遍的西方游说理论“三角路径”的相关性检验。因为游说行为有很清晰的类别之分，仅几个案例的说服力有限，故这部分仅构成整个研究较为次要的部分。
　　最後，本文运用相关数据，进行了定性、定量研究，用尽可能多的各种论据来支持观点，在上述三个区域的范围内建立国际游说行为概念模型。
　　本文的结构有一条逻辑主才。文章始于对游说性质、游说行为的释义；因游说行为始于欧洲，本文使用西方学术界的定义。本文着重于研究在中国这种行为障碍和问题，并将其与西方政府与中国政府打交道时碰到的困难、摩擦的结果进行比较。
　　首先，游说被定义为“一个组织或者一个政治实体为管理其对政治事件的反应以及与政府关系而采取的行动”。因此，游说也会涉及政治学和国际关系。很长时间以来，游说一直被视作国内事务。而如今，单纯国内的或地方的分析框架已不足以解释和定义全球化背景下游说行为产生的动因，因为全球化使得跨国公司作为一支重要的游说主体从国际市场积聚资源、从它们利益攸关的各国政府获取支持并努力施加影响、确保其利益的实现。
　　为此，游说行为成为国际关系进程中一个必不可少的要素，它起到了所在国家政府之间桥梁或者说中间人的作用。例如，中国由于建设需要，对精钢的需求稳步上升；欧洲钢铁工业的公司自然会去欧盟委员会游说，期望通过更多的指导方针来帮助他们保持高竞争力、在中国市场上不被中国本地的钢铁公司所取代。(类似的动因在各经济部门也都可见。)
　　此外，为防止一国进行对其国公司所在国不利的立法或制定不利的政策而对这些公司进行严厉警告，成为了普遍的游说内容。于是，因为这些相互缠绕的复杂关系，国际游说行为的作用虽然重大，在国际关系领域，它的作用却依然被低估了。
　　然而，这些公司和协会对政府施加压力的形式和结构会根据当地的习惯、传统及当地政府施加压力的环境而变化。第二章清楚地表明，所研究的每一个案例的做法导致了完全不同的一套施加压力的方式，以适应当地的政治环境。
　　因此，游说者对于政府官员可能是比较温和的行动者(但不总是)，但是更加灵活和高效的行动者。可以从三个明显的案例显示这些差异，以及由游说者采用的结构。
　　首先是美国的游说机构模式。在这种情况下，我们可以想像的情况是：一个重要的欧洲钢铁制造公司决定发起一场运动，以减少美国的进口钢铁关税水平，来改善同当地美国制造商的竞争优势。第一步，公司将在负责相关事务的行政或立法部门之间做出选择。事实上，一个新的提案可以由行政部门提出，也可以由国会议员提出。公司必
　　须在两者间选择其中一种方式。
　　通常，该公司将选择通过立法部门的方式，与办事处所在州的国会议员保持接触，以提供就业机会和税收收入作为交换。规模较大的公司将获得更高的支持机会。然而，公司只是利用自己的关系网络。事实上，只要选择的道路和目标确定，该公司很可能联合一个游说机构并使用他们的关系网络，联系其他可能分享项目共同利益的国会议员，为了短期共同利益进行合作。
　　在这种情况下，游说机构是非常必要的。由于联盟所需的规模可能超出了公司的关系网络。游说机构因此帮公司建立一个围绕公司项目的“蜘蛛网”，直到蜘蛛织网厚到足以确保得到所需的关键支持通过相关法案，避免法案像无休止的“乒乓球比赛”一样，在国会和行政机关间互相推诿。
　　其次是欧洲常见的传统官僚机构模型，这个过程比较复杂一点，因为我们注意到欧洲监管是更为严格和注重控制的。为了确保获得体面的结果，公司要在社会资本领域进行大量投资，来确保公司负责人对各项情况都是准备就绪的，甚至包括一个新行政部门的设置和从刚开始到谈判过程中形成公司联盟(要足够大和代表性)来代表他们的行业(以确保该项目是受到密切监测的)，同时还要完成有关法令的第一个文本的起草工作。
　　如果公司联盟太孤立或代表性不足，起草的法令就有可能在讨论中被排除，有关公司的行为会被视为试图保护政府起草法令或者纲领蓝图中公司被忽视的微小利益。
　　然而，在中国展示了一些更加微妙的情况：一方面传统与现代游说模式共存，另一方面国内和国际上其他游说使得游说模式演变得更加混乱，每个行动者似乎并不清楚如何着手或应该到什麽方向。非正式官僚在体系中的地位非常微妙，他们在政府系统中非常重要有影响力，但同时又有很多的不确定性，到底会在多大程度上影响官僚机构很难确定。
　　我们已经看到，在中国许多法律是缺失的。同时，法律强制也可以被良好的“关系”所逾越，这在一些地方政府吸引外商投资或者中方合作伙伴与跨国公司的交易中时常看到。
　　如果我们像美国和欧洲一样允许外国公司在中国进行游说，跨国公司在其政府事务政策方面就会有许多种方式可选择。第一种方式就是完全采用“关系”体系，投入人力和财力建立人际网络和一种高水平的信任联系，保证自己的利益畅通无阻。然而。这种方法有其困难，因为这需要对关系哲学游刀有余的把握，而且还可能让公司陷入麻烦，因为建立关系需要的互利互惠对于外国公司来说，可能是不能承受之重，对于那些从境外的部门、政府和客户进行公司治理评估的企业来说尤其如此。
　　另一种可能就是使用混合战略。此时，建立关系是为了保护公司核心利益或为促成成功谈判，并且必须和更经典的游说策略配合使用。尤其在对更高级别的政府官员之时，考虑到政治环境以及公司母国与中国之间的张力，建立“关系”的努力极有可能是徒劳。
　　这种情况的结果就是，在中国发生的游说行为多半是一种混合系统，在此系统之下，中国和西方组织都并不确知到底要做什麽、到底他们行为的结果会是什麽。他们能确定的仅有以下这些因素：
　　首先，虽说随着中国行政的国际化，“关系”的相对重要性下降了，但“关系”体系毕竟深深根植在中国社会，难以在短期真正根除。中国的改革在传统制度之上覆上了一层新制度，以吸引外国投资者，提升中国的国际地位，应对快节奏的全球经济带来的挑战。然而，如前文所说，这些新制度是粘附在之前的制度之上的，传统制度依然存在，且由于外国公司学习、采用中国的传统行为规范、习俗而愈发获得生机。
　　第二，中国的开放已经带来了中国公民社会裹不可遏止的意见表达运动。这些意见就是通过各种群体、利益集团、协会的游说行为被带到全世界。这些团体都认为自己一年比一年壮大，接下来的发展步伐尽管缓慢但却是坚定的，最终会建立更加制度化、更加经得起考验的与政府接洽的途径，增进那些能够代表全行业以及某项具体利益(如专业公司、社会运动等)的主要社团的利益。这些社团则会成为政府和所有与其核心使命相关者之间的调停人，接收来自没有“关系”或者没有足够能力接触顶层官员的行为者的信息，并加以考虑。
　　一个很好的例子就是新兴产业与企业。这些企业同时也是来自公民社会的公共组织。如果不能发展到较大的规模，它们的意见是会经常被忽略的。
　　本文的第三个发现就是，虽然中国政府目前采取了更开放的政策，外国企业与本地利益集团和公司企业相比，依然有很大的劣势，因为外国企业很难真正实现适应当地行为规范，也很难应对民族主义情绪。(当然，民族主义并非中国独有，但也必然存在于中国。)这就是说，外国企业、团体可以受惠于中国游说团体的发展，对它们来说最有效方式就是与一家当地企业联合，通过这种联盟来进行游说。一些人可能认为外国公司可能不信任中国伙伴，结盟过程可能充满风险。但是如果能够找到稳定可靠、值得信赖的盟友，走这种途径则可以避开在中国进行游说可能碰到的绝大多数障碍。
　　最後，中国公司本身也在不断成长，也同样需要走出国门、产生游说的需要。一项研究已经证明，在国外的中国公司的游说行为以极高的速度增长。以华盛顿州为例，1997到2004年间，中国跨国公司每年在游说上仅花费570万美元；而到了2007，仅一年间，就花费了470万美元。
　　中国公司自己的游说行为是个极好的试验场，可以解释为什麽西方游说在最近几年如雨後春笋一样发展，也为中国提供了安全的外部实验室，来试验在中国的行为界限之内，什麽是可能的并可以接受的。同时，这也意味着外国利益团体在本国之外有了一个交流平台，可以与中国公司就某问题进行讨论，如果达成协议，还可以联合向北京进行游说。
　　本文的结论是，由于独特的决策系统，每个地区形成了自己特别的游说模式，而中国并没有被西方的游说模式所同化，而是创造了独特的游说模式，这也是严格忠实邓小平在第十二届中国共产党全国代表大会开幕式上的所提出的“有中国特色”，从而让本地和外国的投资者能够在与政府打交道的过程中获得比较高的效率。然而，尽管本研究揭示了西方与中国公司结成国际游说联盟的巨大潜力，这样的论述还应进一步研究，以得到游说详细精确的结构和这些机构的效率。笔者真诚地希望，这项研究将作为一个跳板壮大中国的国际游说，特别是那些混合团体的游说，在笔者看来。这是一个尚未得到企业和研究人员的足够重视的引人入胜的话题。