《太湖流域管理条件》水污染防治目标实现的可能性——以重点水污染物排放总量控制制度为中心

摘要

污染物排放总量控制制度是被实践证明了的行之有效的污染防治制度。发达国家将其运用到治理湖泊流域污染并卓有成效。我国在《江苏省太湖水污染防治条例》中明确规定太湖流域实施重点污染物排放总量控制制度，并在之后的太湖治污实践中有所发展，2011年《太湖流域管理条例》(以下简称“《条例》”)又将总量控制制度具体化，同时明确规定了实施总量控制制度的相关具体措施。重点水污染物排放总量控制制度从宣布到实施前后经历了十余年，但太湖流域的防污治理工作并未取得理想的效果。
　　 本研究旨在通过对我国重点水污染物排放总量控制制度相关法律问题的研究，考察总量控制制度的配套措施以及实施情况，从而完成《条例》水污染防治目标实现的可能性的考察，最后提出建议完善条例规定的重点水污染物排放总量控制制度，为我国日后的太湖流域污染治理提供借鉴。研究《太湖流域管理条例》水污染防治目标实现的可能性，首先要厘清《条例》治理太湖水污染的使命。而总量控制制度是《条例》完成治理太湖水污染使命的重要途径，但是总量控制制度实施十余年，并未达到治理太湖水污染的理想效果。所以，必须首先找出以往太湖总量控制制度无法完成治理太湖水污染使命的原因。在颁布《太湖流域管理条例》之前，太湖流域重点水污染物排放总量控制制度已经通过地方行政法规的形式在太湖流域宣布实施。但经过笔者分析发现，总量控制制度在立法方面的不足，更重要的是制度实施方面的不足直接导致了太湖流域污染防治的失败。换句话说，太湖治污没有达到理想效果不是因为法律没有宣布在太湖流域实施总量控制制度，而是法律宣布实施的总量控制制度没有变成一个真实的、被有效实施的制度，缺少相应的配套措施和实施办法。因此，2011年国务院颁布实施《太湖流域管理条例》，试图弥补以上两个方面的不足，完善重点水污染物排放总量控制制度，以实现治理太湖流域水污染的使命。厘清《条例》治理太湖水污染的使命之后，论述了《条例》污染防治的主要进步，即增加了重点水污染物排放总量控制制度实施的保障制度。该部分主要论述重点水污染物排放总量控制制度的历史发展及其科学性，着重论述《条例》中总量控制制度的相关规定和以往总量控制制度的失败。日本在20世纪60年代末，提出了污染物排放总量控制制度。并被西方发达国家广泛应用于水污染防治。我国在1996年《水污染防治法》中引入了污染物排放总量控制制度，并确立其做为我国治理水污染的重要法律制度。《江苏省太湖水污染防治条例》将此制度引用到太湖流域。但从总体上看，我国的重点水污染物排放总量控制制度还不成熟和健全。太湖流域污染日益严重，要求我们必须加快治污的步伐。《条例》规定的总量控制制度从完善指标分解机制、限制农业面源污染、建立区域间生态补偿机制和环境保险机制等具体措施层面完善了以往总量控制制度的不足，相比以往总量控制制度有了较大的进步。尽管污染治理效果仍然不尽人意，但是美国、日本以及其他欧美国家实施总量控制制度有效防治流域水污染的成功经验告诉我们，总量控制制度是治理污染的科学手段，也是治理污染的必由之路，为污染防治目标实现提供了实践层面的可能性。而且，《太湖流域管理条例》中规定地总量控制制度的有效措施为其实现污染防治的目标提供了理论层面的可能性。但是《条例》与以往立法中的总量控制制度相比没有根本性进步，也没有借鉴国外的先进经验，总量控制制度仍停留在制度宣言层面，缺少相应的实施办法辅佐。因此，《条例》污染防治目标实现的可能性令人担忧，太湖流域污染防治目标的实现有赖于更合理的治理方案。