政治秩序与行政效能：南京国民政府时期公文制度研究

摘要

公文制度的构建及改革活动，在南京国民政府时期受到全国政、学、商各界的普遍关注，形成了大批学术及实践成果，产生了广泛的社会影响。这一重要的政治制度，当前学术界对此研究不多。本文在广泛收集各种原始文献的基础上，从政治秩序与行政效能互动的研究视角，对南京国民政府时期公文制度的构建及演变过程进行较为详尽的考察。
　　清末民初是中国社会的重大历史转型期，是传统公文制度向现代公文体制快速转型的阶段。通过移植、借鉴欧美政治制度元素，并结合中国民主共和体制的特色，中国传统公文制度在自身演进过程中产生裂变与重组，“改题为奏”体现的是效率至上的公文理念，“副署诏旨之制”则诠释了权力制衡的政治思想。南京临时政府的一系列开创性举措，为现代公文制度奠定了基石，而袁世凯“复辟”帝制公文体例则昭示着现代化转型的艰难。北京政府在公文制度化及公文处理程序化方面的努力，在很大程度上影响了南京国民政府公文制度的建设与发展。
　　法定公文程式的颁布与修订，构成了南京国民政府公文制度建设的外在表征。公文程式所规定公文的文种、署名盖印、记时编号和公布制度等，综合起来构成了国家政务运行的基本规范。南京国民政府初期，国民党政权先后三次颁布《公文程式条例》，并先后制定《中国国民党中央党部公文程式》和《蒙藏公文程式》，初步建立了国家宏观层面的党政公文制度体系，通过公文符号所体现出的政治象征意义，在形式上实现了国民政府对中国各省包括蒙藏在内的行政区域的统治。抗战期间，为了适应战时行政系统的高效运作，南京国民政府对国家层面的《公文程式条例》进行了最后一次正式修订。公文程式作为民国时期法律规范，社会各界纷纷对此给予充分的关注与解读，客观上推动了公文程式的现代化进程。
　　公文程式变迁的背后，总是与政治制度的更迭关联。省政府“合署办公”、县政府“裁局设科”、“区署”制度的施行，以及战时党、政、军行政运作机制的调整，均带来了组织机构及其职权范围的重大变化，引起了各级行政机关间行文程式频繁变动。党政、军政、平行机构间常常因为行文秩序紊乱而发生争端，人民团体特别是商会，也时常因行文程式问题与行政机关产生论争。以程式确立规范、因程式而引发论争进而触发程式调整机制，几乎成为南京国民政府时期公文程式演化的基本模式。
　　公文用语、结构、分段标点等形式方面的转型，即创建新式公文，是南京国民政府为提升政府形象、提高行政效率在公文制度建设方面采取的重要举措。中央院部先后颁布《暂行公文革新办法》（1928年）《划一教育机关公文格式办法》（1930年）《各部、会关于处理公文改良办法案审查总报告》（1933年）等公文改革文件，国民政府推进新式公文力度日渐加大，公文套语、称谓语所隐含的尊卑等级秩序意义逐步弱化，公文结构逐步规范、简化，标点符号在公文领域逐步推广，由此，公文的平等、效率等现代工具价值开始彰显。
　　秩序与效率在公文处理当中常常难以兼顾。南京国民政府通过从技术、制度两个层面入手加以解决。技术层面的措施包括:确定公文处理的等级次序、制定“不复文”标准、整理甄别调查统计表册、施行文书档案连锁法等。制度层面主要是推进分层负责制，强化“分层授权”，加快公文处理速度。
　　南京国民政府通过长期的努力与实践，建立比较完备的涵盖党、政、军、人民团体等多层体系的公文程式，尤其通过倡导语体文、使用标点符号、简化公文结构等措施，使得公文在形式呈现平民化、效率化等特点，与旧式公文有了“质”的区别。因此，从制度层面看，南京国民政府基本建成了符合适应现代行政运作制度的新型公文体系。但是，从实践层面看，南京国民政府的这些努力并未从根本上消除公文运作过程中的非现代性因素，制度的科学与处理方式的守旧并存似乎是当时公文运作的普遍状态，极大地影响了行政效率的提升，也没有达成其巩固国民党统治的政治使命。这既与长期以来中国所形成的官僚政治文化传统有关，更与该时期国民党一党专制的政治体制与政治生态有着直接关系。

目录

声明

摘要

绪论

一、研究源起及意义

二、学术史回顾

三、研究思路及创新之处

第一章 巨变与重构：清末民初公文制度转型

第一节 变革：晚清公文程式近代化的启动

一、“改题为奏”：清廷内部的效率化改革

二、新官制、“预备立宪”及其引发的公文程式之争

三、“旧瓶装新酒”：“副暑诏旨之制”的产生及演变

第二节 革命：南京临时政府公文工作的初创

一、创机构：总统府秘书处

二、定规程：《内务部咨行各部及通令所属公文程式》

三、扫流毒：革除不符共和体制的前清官厅称呼

第三节 继承与发展：北京政府公文制度的精细化

一、复辟与回归：“共和体制”公文程式的曲折延续

二、规范与细化：公文处理程序的制度化探索

第二章 规范与论争：南京国民政府公文程式的演化(上)

第一节 迭变：国民政府早期行政公文程式的常态

一、广州国民政府《公文程式令》

二、南京国民政府初期三部《公文程式条例》

第二节 博弈：“以党治国”形态下的党部公文程式

一、党政机关间行文规则的探索与确立

二、党部公文程式的基本定型

第三节“亲睦之意”：《蒙藏公文程式》及其象征意义

第四节 国防最高委员会与战时《公文程式条例》的修正

第三章 规范与论争：南京国民政府公文程式的演化(下)

第一节 分级负责制：行政机关间行文程式的调整

一、省政府合暑办公制度对行文程式的影响

二、复杂多变的县级机构的公文程式

第二节 行政机关与人民团体的公文程式

第三节 商会对区暑制度下公文程式的抗争

一、新《商会法》颁布前后国民政府与商会公文程式的确立

二、区暑制度的施行及商会与政府公文程式的变化

三、商会对政府有关区暑对区内农工商团体行文一律用令的抗争

第四节 民国时期民众对公文程式的解读

第四章 形象与效能：新式公文的推广

第一节 平等与实用：公文用语的形式革新

一、公文套语

二、称谓语

第二节 规范与简化：公文结构的效率化改进

一、公文用纸

二、公文语言结构

第三节 标点符号在公文领域的推广

一、政府对公文使用标点符号的制度化推广

二、公文使用标点符号的效果考察

第五章 秩序与效率：公文处理程序的优化

第一节“公文旅行”：公文处理程序繁琐之弊

第二节 公文处理技术的效率化革新

一、公文处理等级次序

二、“不复文”标准的制定与印稿的使用

三、调查统计表册的“甄别整理”

四、文书档案连锁法

第三节 分层负责制：公文处理的制度性改革

结语

附录

参考文献

致谢

攻读博士学位期间发表的学术成果