我国耕地占补平衡政策研究

摘要

耕地是人类生存的物质基础，也是国家发展的重要战略资源。耕地问题是一个十分复杂的问题，不仅涉及农业发展、经济结构、社会生活和生态安全等国家发展层面的“硬实力”，还涉及社会制度、社会管理、社会文化和社会文明等方面的“软实力”。耕地资源利用既受这些因素的制约，同时又直接影响国家硬实力和软实力的发展变化。
　　同许多国家一样，我国政府实施严格的耕地保护政策，耕地占补平衡政策就是其中的重要一环。耕地占补平衡政策要求各省（区、市）范围内的“建设占用耕地”与“补充耕地”在数量和质量上保持平衡，这不仅涉及国家公共资源配置和利益分配问题，而且也触及社会公平正义和根本政治制度设计。因此，本研究在深入分析耕地占补平衡政策的历史沿革、基本构成和积极作用的基础上，重点研究该政策存在的问题，通过政策网络理论，寻求导致这些政策问题产生的深层次原因，并提出对策建议。
　　首先，本文将“1997年耕地占补平衡政策首次提出，以及之后为政策调整所出台的一系列对策、办法和规定”作为研究对象。耕地占补平衡政策内容以1997年出台的中央11号文件为核心政策，并于1998年《土地管理法》修订完成政策的合法化，其政策构成包括占用耕地控制政策、补充耕地政策，以及配套的法律、监管和考核政策等。耕地占补平衡政策实施至今已十载有余，根据党和国家对政策目标所做的几次调整，本研究将耕地占补平衡政策演变划分为3个发展阶段，即:数量平衡政策期（1997-2003年）、数量—质量平衡政策期（2004-2010年）和数量—质量—生态平衡政策期（2011年至今）。
　　其次，本文通过构建“政策主体网络结构分析—政策内容分析—政策运行过程分析”的政策分析框架，对耕地占补平衡政策进行系统研究。第一，从政策主体网络结构分析入手，将耕地占补平衡政策过程视为政策决策者、执行者、参与者以及受影响者之间形成的广泛而复杂的社会网络关系，而政策过程本身是对各种相关主体的利益调整过程。本文借鉴罗茨模式研究了耕地占补平衡政策网络行动者类型及关系互动情况。在权力和利益的共同作用下，政策社群、府际网络、生产者网络、专业网络和议题网络相互交换资源、调整利益，不仅改变了政策网络原有结构，也推动了政策网络的运行，从而直接影响政策结果的变化。第二，由于公共政策过程的规范性要求，每个政策阶段都会有相应的政策文件出台。公共政策“话语”不仅是关键的政策文本信息，也是政府“权力”的施行过程。本文从政策内容分析视角，以出台时间、纵向层级和横向构成等“多维角度”对相关政策文本进行分类整理，构建“我国耕地占补平衡政策谱系”;并确定52项耕地占补平衡相关政策文本为研究样本;经过编码和政策主题频数统计，对政策内容文本进行量化分析。第三，政策内容分析重点研究了耕地占补平衡政策的“静态结构”，而要实现政策目标必须将政策付诸实施，也就是说政策过程更是一个“动态运行”的过程，即实现政府行政由“言”到“行”的过程。本文从政策运行过程分析的逻辑出发，全面分析耕地占补平衡政策议程、政策制定、政策合法化、政策执行、政策评估和政策调整各环节存在的问题，以及系统研究政策动态运行网络的循环过程。
　　再次，基于对耕地占补平衡政策主体构成、内容文本和动态运行过程的系统分析，本文揭示耕地占补平衡政策存在的主要问题:第一，多元政策目标的非协调性;第二，政策内容设计缺陷;第三，政策主体互动不充分;第四，政策运行公众参与不足;第五，政策执行偏差;第六，政策评估环节缺位。通过进一步分析，从根源上查明耕地占补平衡政策问题的成因在于:缺乏对政策问题动态性的认识、政策共同体缺失、政策制定网络结构失衡、政策执行网络未形成合力、政策运行网络的循环阻隔，以及政策网络规则失范。
　　最后，本文提出优化耕地占补平衡政策的对策建议:第一，树立“耕地资源政策价值”理念，优化国土空间格局;第二，建立“经济—社会—生态—文化”多重平衡的政策目标体系;第三，组建耕地占补平衡政策共同体;第四，优化耕地占补平衡政策网络结构;第五，转变地方政府的行政角色。
　　通过研究，本文得出如下结论:(1)实现多元政策目标的协调有序是决定耕地占补平衡政策未来走向的前提条件;(2)调整和优化政策内容是完善耕地占补平衡政策的关键环节;(3)地方政府的角色转变是扭转耕地占补平衡政策执行偏差的有效途径;(4)消除政策运行网络的阻隔是耕地占补平衡政策良性循环的基本保障;(5)建立公众参与机制是耕地占补平衡政策的必然选择。

目录

声明

摘要

第1章 绪论

1．1 问题的提出

1．2 研究目的和意义

1．2．1 研究目的

1．2．2 研究意义

1．3 文献综述

1．3．1 核心概念厘定

1．3．2 国内耕地占补平衡政策的相关研究

1．3．3 国外相关文献研究

1．3．4 简要评述

1．4 研究思路、技术路线与数据来源

1．4．1 研究思路

1．4．2 技术路线

1．4．3 数据来源

1．5 研究方法

1．5．1 动态平衡分析法

1．5．2 政策网络分析法

1．5．3 内容分析法

1．6 论文的创新点

1．6．1 提出了经济-社会-生态-文化“四位一体”的多重目标平衡的政策价值理念

1．6．2 提出了“耕地占补平衡政策共同体”的概念

1．6．3 构建了“耕地占补平衡政策运行网络循环过程模型”

第2章 我国耕地占补平衡政策研究的理论基础

2．1 政策网络理论的产生

2．1．1 政策网络理论产生的社会背景

2．1．2 政策网络理论产生的理论来源

2．2 政策网络理论的主要内容

2．2．1 政策网络的内涵

2．2．2 政策网络的特征

2．2．3 政策网络的类型

2．2．4 政策网络的理论流派

2．2．5 政策网络、政策共同体和政策过程

2．3 政策网络理论在耕地占补平衡政策研究中的适用性

2．3．1 政策网络理论为耕地占补平衡政策研究提供了全新视角

2．3．2 政策网络理论有助于分析各种政策主体的构成及行为互动

2．3．3 政策网络理论能够更好地解释耕地占补平衡政策运行过程

第3章 我国耕地占补平衡政策的历史沿革与成效

3．1 耕地占补平衡政策的历史沿革

3．1．1 数量平衡政策期(1997-2003年)

3．1．2 数量-质量平衡政策期(2004-2010年)

3．1．3 数量-质量-生态平衡政策期(2011年至今)

3．2 耕地占补平衡政策构成

3．2．1 中共中央制定的耕地占补平衡相关政策

3．2．2 全国人大制定的耕地占补平衡相关法律

3．2．3 国务院及各部委出台的耕地占补平衡相关政策

3．3 耕地占补平衡政策的积极效果

3．3．1 耕地占补平衡政策在一定程度上抑制了耕地减少

3．3．2 耕地占补平衡政策为我国科学用地提供一定的保障

3．3．3 耕地占补平衡政策调整土地利用方式，相应地带来社会结构的逐步变化

3．3．4 耕地占补平衡政策是我国土地管理上的深刻变革

3．3．5 耕地占补平衡政策在客观上逐渐影响着人们的土地观念

3．4 耕地占补平衡政策效果的局限性

3．4．1 “只占不补”、“多占少补”等违法用地现象未根本遏制

3．4．2 “占优补劣”进一步引发生态恶化

3．4．3 “先占后补”继续发酵社会不公

3．5 本章小结

第4章 我国耕地占补平衡政策主体网络结构分析

4．1 耕地占补平衡政策主体的角色

4．1．1 耕地占补平衡政策相关主体构成

4．1．2 耕地占补平衡政策各相关主体的角色定位

4．2 耕地占补平衡政策网络行动者类型

4．2．1 政策社群

4．2．2 府际网络

4．2．3 生产者网络

4．2．4 专业网络

4．2．5 议题网络

4．3 耕地占补平衡政策网络行动者的关系互动

4．3．1 政策制定过程中网络行动者的互动

4．3．2 政策执行过程中网络行动者的互动

4．4 本章小结

第5章 我国耕地占补平衡政策内容分析

5．1 耕地占补平衡政策内容分析样本的确定和整理

5．1．1 政策内容分析研究设计

5．1．2 政策内容分析样本选择

5．1．3 政策内容文本分类整理

5．2 耕地占补平衡政策内容文本编码统计

5．2．1 政策文本编码

5．2．2 提炼政策内容主题词

5．2．3 政策主题的频数统计

5．3 耕地占补平衡政策内容分析结果

5．3．1 政策主题相对稳定和集中

5．3．2 “占用耕地”逐渐向“补充耕地”转移

5．3．3 “耕地数量”和“耕地质量”的频数对比变化明显

5．3．4 补充耕地方式由土地开发向土地复垦、整理和土地整治转变

5．3．5 生态环境越来越受到社会广泛关注

5．3．6 规制地方政府行为始终是突出主题

5．3．7 土地文化主题逐渐显现

5．4 本章小结

第6章 我国耕地占补平衡政策运行过程分析

6．1 耕地占补平衡政策运行网络构成

6．2 耕地占补平衡政策运行网络的循环过程

6．2．1 政策议程网络

6．2．2 政策制定网络

6．2．3 政策合法化网络

6．2．4 政策执行网络

6．2．5 政策评估网络

6．2．6 政策调整网络

6．3 本章小结

第7章 我国耕地占补平衡政策存在的问题及成因

7．1 耕地占补平衡政策存在的主要问题

7．1．1 多元政策目标的非协调性

7．1．2 政策内容设计缺陷

7．1．3 政策主体互动不充分

7．1．4 政策运行公众参与不足

7．1．5 政策执行偏差

7．1．6 政策评估环节缺位

7．2 耕地占补平衡政策问题形成的原因

7．2．1 缺乏对政策问题动态性的认识

7．2．2 政策共同体缺失

7．2．3 政策制定网络结构失衡

7．2．4 政策执行网络未形成合力

7．2．5 政策运行网络的循环阻隔

7．2．6 政策网络规则失范

7．3 本章小结

第8章 优化我国耕地占补平衡政策的对策建议

8．1 树立“耕地资源政策价值”理念，优化国土空间格局

8．1．1 提升耕地资源社会价值、生态价值和文化价值

8．1．2 实现生产空间、生活空间、生态空间和文化空间的合理布局

8．2 建立“经济-社会-生态-文化”多重平衡的政策目标体系

8．2．1 经济平衡目标

8．2．2 社会平衡目标

8．2．3 生态平衡目标

8．2．4 文化平衡目标

8．3 组建耕地占补平衡政策共同体

8．3．1 耕地占补平衡政策共同体构成

8．3．2 充分发挥政策共同体在政策不同阶段的作用

8．3．3 组建耕地占补平衡政策共同体的策略机制

8．4 优化耕地占补平衡政策网络结构

8．4．1 政策运行网络的应然模式

8．4．2 加强政策制定网络的调整

8．4．3 平衡政策执行网络

8．4．4 强化政策评估网络的作用

8．5 转变地方政府的行政角色

8．5．1 向组导者角色的转变

8．5．2 向保障者角色的转变

8．5．3 向公利还原者角色的转变

8．5．4 向长线投资者角色的转变

第9章 结论

9．1 研究结论

9．1．1 实现多元政策目标的协调有序是决定耕地占补平衡政策未来走向的前提条件

9．1．2 调整和优化政策内容是完善耕地占补平衡政策的关键环节

9．1．3 地方政府的角色转变是扭转耕地占补平衡政策执行偏差的有效途径

9．1．4 消除政策运行网络的阻隔是耕地占补平衡政策良性循环的基本保障

9．1．5 建立公众参与机制是耕地占补平衡政策的必然选择

9．2 论文存在的不足之处

9．3 有待深入研究的问题

参考文献

附录

致谢

作者简介

攻读博士学位期间发表的论著及获奖情况