“省直管县”财政体制：演变动因、运行效率及改革路径

摘要

“省直管县”体制改革是优化我国行政区划设置，转变政府管理职能，健全城乡一体化的重要内容。党的十八届三中全会提出了“有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革”，以及深化财税体制改革“建立事权和支出责任相适应的财政制度”目标和要求。对“省直管县”财政体制改革问题的研究和探讨，是一项关乎我国经济持续健康发展，社会长治久安具有长远意义的理论工作。鉴于“省直管县”体制改革最初以财政为突破口，时间跨度长，地方改革相对系统全面，故笔者力求以“财政”为视角，以点扩面，系统总结“省直管县”财政体制改革以来的成效、问题，提出今后财政体制改革路线，同时对“省直管县”行政体制改革和全局性体制改革提出建议考虑。
　　“省直管县”财政体制改革，旨在解决1994年“分税制”财政体制改革以来因“事权重心下移、财权重心上移”而导致的县、乡基层财政困难、地区间财力不均，以及城乡公共服务供给失衡等问题。目前，“省直管县”财政体制改革已于2012年底在全国范围内推行。基于各省省情不同，具体改革措施存在很大差异，但总体改革思路一致，即为理顺和规范省以下财政分配关系，给予县一级政府更大的发展自主权，加大省财政对市（县）财政的支持力度，指导县市提高财政管理水平，逐步建立起财政结算、收入考核、转移支付、资金调度、资金补助、工作部署等直接到县的“省直管县”财政体制。但”省直管县”财政体制在现实运行中发挥正面效应的同时亦出现一些问题，如省与市、县的职责权限划分不清晰，市、县分治不彻底，行政区划与行政体制配套改革不力等。因此，研究“省直管县”财政体制改革如何有效、深度地推行显得非常重要。
　　鉴此，本文试图先构建一个理论分析框架，提升研究的理论层次;其次归纳”省直管县”财政体制演变的动因，佐证其改革的必然性;再次总结国内几种代表性“省直管县”财政体制改革模式，比较其实践做法，发掘出一般性的经验;随后对“省直管县”财政体制运行效应进行整体评估，以提供实证支持;最后提出“省直管县”财政体制深入改革的路径选择。
　　本文研究在理论上，将”省直管县”财政体制与公共产品层次性理论、财政级次划分理论、博弈论及新制度经济学结合起来，可丰富地方政府间财政关系理论学说，为我国推进”省直管县”财政体制提供理论基石。现实中，“省直管县”财政体制是助推我国地方政府机构改革、扩大县域发展自主权和提高县乡财政保障能力的一项过渡性制度设计。其一套的制度安排趋于健全则有助于理顺省以下政府间财政分配关系，推动市（县）政府加快职能转变，更好地提供公共服务，促进经济社会全面协调可持续发展。研究完善”省直管县”财政体制的具体实施方案与步骤，对政府决策部门设计地方财政体制变迁蓝图具有启发、借鉴与参考意义。
　　全文共分为7章内容。
　　第一章导论。系统地介绍了研究背景，基于县乡财政困难、城乡公共服务失衡、“市管县”体制约束等现实困境，引申出“省直管县”财政体制改革的必然性;国外研究文献围绕第一、二代财政分权理论展开，为中国地方财政体制改革提供理论支持，而国内研究文献呈现多层次格局，围绕地方财政体制、财政级次优化及”省直管县”财政体制来分析，既有理论深度，又注重改革路径探讨;在此基础上，寻求本文的突破之处。
　　第二章“省直管县”财政体制改革制度的理论分析基础。本章主要说明的是省、市、县三级财政管理本质是各级政府部门如何将提供公共品做到效益最大化。这涉及到公共品层次性理论，需要对省级政府、市（县）政府、乡镇政府的事权与财权匹配做理论上的界定;公共品层次性派生出多级政府财政级次，这实则关系政府财政级次划分理论，需要明确地方政府辖区的最优规模，而”省直管县”财政体制能精简财政级次，助推财政扁平化;在分级财政体制模式下，各级政府部门为实现自身利益最大化，展开财政竞争，而”省直管县”财政体制下省与市（县）间、市（县）之间如何博弈及行为后果，需要借助博弈论来诠释;”省直管县”财政体制属于由中央政府的供给主导型制度变迁方式逐步向中间扩散型制度变迁方式转变的典范，这都需利用影响制度供给的因素、影响制度的需求因素、影响制度变迁的成本因素等制度经济学理论来指导。
　　第三章“省直管县”财政体制演变的动因。“省直管县”财政体制是地方财政体制改革的一大创新，它的演变有特定的动因，本部分将其主要归纳为四个方面:一是基层县乡财政困难，表现为欠发工资、财政赤字负债，影响到农村基层政权的正常运转;二是省以下财政体制运行不顺，表现为省以下公共服务责任分工错位，省以下政府间税收划分不清，及省以下转移支付不规范;三是政府财政级次过多，其后果是五级政府架构与分级财政体制之间出现了严重的冲突，财力分配上极不利于基层县乡财政，需考虑将五级政府财政优化为三级政府财政;四是市管县体制约束，其制度运行表现为束缚县域经济发展、增加行政管理层次和成本，以及影响城乡统筹发展等。
　　第四章典型省份“省直管县”财政体制改革实践。本部分根据全国”省直管县”财政体制改革试点的进展，概括出四个代表性省份的模式来比较。包括，具有创新管理模式的浙江“省直管县”财政体制、具有区位优势的海南“省直管县”财政体制、基于县乡财政解困的河北“省直管县”财政体制及基于解决“小牛拉大车”的湖北“省直管县”财政体制。在此基础上，总结出可资借鉴的经验。
　　第五章是“省直管县”财政体制运行效应评估。”省直管县”财政体制的正面效应表现为对县域经济、地方财政、地方社会发展、地方政府建设所产生的积极影响。而财政体制运行中出现的问题则归纳为改革的“前置性”问题、财政体制方面的问题、行动主体行为上不一致、地级市行为异化及地方政府管理方面的问题。同时，以J省为例，梳理了J省“省直管县”财政体制改革的发展和推广历程，并选取人均行政成本和人均GDP两个变量，对J省试行“省直管县”财政体制改革以来的成效进行了实证分析。
　　第六章比较了不同国家地方财政体制，分析了其利弊所在，并就其中可资借鉴的制度设计进行了深入分析。梳理出法制化、科学化在规范地方财政体制中的重要作用。
　　第七章是优化“省直管县”财政体制改革的路径选择。本部分首先提出优化”省直管县”财政体制改革的基本目标、总体原则与实施步骤，继而从对省以下地方政府间公共服务责任，构建各级地方政府的主体税种，健全转移支付体系，推进行政区改革和全局性改革提出建议。

目录

声明

摘要

1．导论

1．1 研究背景

1．2 文献述评

1．3 本文的基本框架、研究方法及创新之处

1．3．1 基本框架

1．3．2 研究方法

1．3．3 创新之处

2．“省直管县”财政体制改革的理论基础

2．1 公共品层次性理论

2．1．1 财政分级的公共品及层次性的理论分析

2．1．2 政府级次、财政职能与权限划分

2．2 政府财政层级划分理论

2．2．1 政府层级与财政层级划分理论

2．2．2 “省直管县”财政体制和财政级次间的关系

2．3 地方财政竞争理论

2．3．1 各级财政主体间利益博弈行为

2．3．2 利益博弈下的财政体制变迁

2．4 制度变迁理论

2．4．1 影响制度供给的因素

2．4．2 影响制度需求的因素

2．4．3 影响制度变迁的成本因素

3． “省直管县”财政体制演变的动因

3．1 公共品层次制度需求

3．1．1 政府规模不断扩张，工资欠发严重

3．1．2 县乡本级财政收支缺口增大，实际问题比报表数据反映更为严重

3．1．3 负债居高不下，县乡财政风险日益严重

3．2 基层公共服务供给不充分

3．2．1 省以下公共服务责任分工错位

3．2．2 省以下政府问税收划分不清

3．2．3 省以下转移支付不规范

3．3 地方政府间恶性竞争

3．3．1 五级财政体制的委托和代理关系

3．3．2 财政级次与事权的配置

3．3．3 财政级次与财权划分

3．4 市管县体制约束

3．4．1 市管县体制绩效问题

3．4．2 市管县体制阻碍县域经济发展

3．4．3 地级市难以带动所辖县市的经济发展

3．4．4 市管县体制增加行政管理层次和成本

3．4．5 市管县体制造成城乡利益分配不均

4．典型省份的“省直管县’’财政体制改革实践

4．1 具有创新管理模式的浙江“省直管县”财政体制

4．1．1 浙江“省直管县”财政体制改革主要做法

4．1．2 浙江“省直管县”财政体制改革的成效

4．1．3 浙江“省直管县”财政体制改革历程

4．2 具有区位优势的海南“省直管县”财政体制

4．2．1 海南“省直管县”财政体制改革做法主要内容

4．2．2 海南“省直管县”财政体制改革成效

4．2．3 海南“省直管县”财政体制的经验

4．3 基于县乡财政解困的河北“省直管县”财政体制

4．3．1 河北“省直管县”财政体制改革历程

4．3．2 河北“省直管县”财政体制改革成效

4．3．3 河北“省直管县”财政体制运行问题

4．4 基于解决“小牛拉大车”的湖北“省直管县’’财政体制

4．4．1 湖北“省直管县”财政体制实施内容

4．4．2 湖北“省直管县”的财政体制改革成效

4．4．3 湖北“省直管县”财政体制存在的问题

4．5 小结

5．“省直管县”财政体制运行效应评估

5．1 “省直管县”财政体制运行的积极成效

5．1．1 对县域经济的积极影响

5．1．2 对地方财政的积极影响

5．1．3 对地方社会发展的积极影响

5．1．4 对地方政府建设的积极影响

5．2 “省直管县”财政体制运行中的问题

5．2．1 改革的“前置性问题”

5．2．2 财政体制方面的问题

5．2．3 行动主体行为上的不一致

5．2．4 地级市行为的异化

5．2．5 地方政府管理方面的问题

5．3 J省“省直管县”财政制度实施成效的实证分析

5．3．1 “省直管县”财政体制对人均行政成本的影响

5．3．2 “省直管县”财政体制对人均GDP的影响

6．地方财政体制的国际比较与借鉴

6．1 地方政府财政体制的国际比较

6．1．1 事权-财权划分方面

6．1．2 政府间税收收入划分方面

6．1．3 转移支付体系方面

6．2 法制化引领地方政府间财政关系构建

6．2．1 以法制为保障明确政府间财政关系

6．2．2 建立转移支付资金跟踪问效和监管机制

6．3 科学化调整梳理政府间财政关系结构

6．3．1 明确并理顺政府间收支划分

6．3．2 推进行政和财政级次的优化

6．3．3 增强基层政府的财政收入能力

7．优化“省直管县”财政体制改革的路径选择

7．1 优化“省直管县”财政体制改革的目标、原则与步骤

7．1．1 “省直管县”财政体制改革的基本目标

7．1．2 优化“省直管县”财政体制改革的总体设想

7．1．3 “省直管县”财政体制的最终归宿

7．2 明确划分省以下地方政府问公共服务责任

7．2．1 义务教育的公共服务责任划分

7．2．2 医疗卫生的公共服务责任划分

7．2．3 社会保障的公共服务责任划分

7．2．4 就业的公共服务责任划分

7．3 构建各级地方政府的主体税种

7．3．1 省级财政主体税种

7．3．2 市(县)财政的主体税：财产税

7．3．3 规范地方非税收入体系

7．4 健全转移支付体系

7．4．1 完善专项性转移支付

7．4．2 地方政府要为转移支付建立稳定的资金来源

7．5 推进行政区划改革

7．5．1 着力推进行政区划改革

7．5．2 明确地级市的定位与职能

7．5．3 建立合理的政府利益共享和成本分担机制

7．5．4 逐步规范强县扩权制度

7．6 其他综合配套改革

参考文献

致谢