鄱阳湖生态经济区建设的土地管理机制研究

摘要

近年来，江西省在土地管理方面的举措对于推动土地资源的开发利用效率、保护耕地、加强土地规划管理、保障农民权益、促进节约集约用地、健全土地管理等方面问题都取得了卓有成效的工作。但是，经济的快速增长引致了对建设用地的大量需求，城市存量建设用地普遍存在粗放、低效利用的现象，建设用地的过度外延扩张与土地粗放利用并存，土地供需矛盾日益突出，土地违法违规现象大量存在，国土资源管理难度日益加大，迫切需要破解土地管理机制的难题。
　　2009年12月12日，国务院正式批复了《鄱阳湖生态经济区规划》，意味着鄱阳湖生态经济区建设正式上升为国家战略，这是新中国成立以来，江西省第一个纳入为国家战略的区域性规划。2010年3月，国土资源部和江西省人民政府积极响应，正式签署部省《共同加强江西国土资源工作促进鄱阳湖生态经济区建设》合作备忘录，以支持鄱阳湖生态经济区建设。因此，有必要针对当前土地管理的形势和鄱阳湖生态经济区建设的大好机遇，研究和探讨适合区域层面的土地管理新机制，为保障规划的有效实施，推进鄱阳湖生态经济区发展战略服务。
　　第一，鄱阳湖生态经济区的背景分析和相关研究综述。通过对江西省经济发展战略的情况梳理，分析解读《鄱阳湖生态经济区规划》诞生的历史背景，探讨其产生的必然性和迫切性。把握《规划》的发展定位、主要目标、功能分区和主要的战略举措，分析鄱阳湖生态经济区建设的土地管理机制背景。开展鄱阳湖生态经济区土地管理机制的相关研究综述，分析国内外相关研究动态，探索研究方法和技术路线，为深入分析奠定基础。
　　第二，鄱阳湖生态经济区土地资源演变及特征分析。利用最新土地利用调查数据，结合鄱阳湖生态经济区实地调研，分析鄱阳湖生态经济区5.12万平方公里范围的土地资源数量、结构、布局及其历史变化情况，土地利用的特点、问题及土地利用的程度、效益等，探明当前土地利用的基本情况，把握土地利用动态变化过程和趋势，总结土地利用的规律和变化趋势。对于鄱阳湖生态经济区未来发展具有十分重要的指引作用。
　　第三，鄱阳湖生态经济区的土地管理态势与利用矛盾分析。通过研究鄱阳湖生态经济区发展中的城市化、工业化与土地利用关系，探讨鄱阳湖生态经济区的经济发展需求，进而分析土地开发与利用的形势和任务要求，对重点地区、重点产业(行业)的用地需求进行调研、分析和预测，揭示用地需求与指标现状之间的矛盾，分析鄱阳湖生态经济区规划》实施中土地利用和管理将面临的困难与难点。
　　第四，构建鄱阳湖生态经济区规划实施的土地管理新机制。探讨在《鄱阳湖生态经济区规划》推进过程中适用于区域实际的土地管理创新制度和措施。主要有：提出鄱阳湖生态经济区区域内用地指标统一协调的机制、强化差别化的土地利用计划管理机制、推进土地开源机制创新(造地增粮富民工程、城乡建设用地增减挂钩、农村土地综合整治与建设用地置换)、推进农村土地使用权流转为核心的农村土地管理制度创新、建立闲置地清查与节地示范机制、提高土地行政效能等创新措施和办法。这些创新用地政策和机制将有助于鄱阳湖生态经济区的建设，以期对鄱阳湖生态经济区建设政府出台相关政策提供参考。
　　最后，对提出的土地管理新机制进行总结和讨论，分析这些新举措的可行性和实践意义，对进一步完善这些政策建议进行了进一步分析，主要是对政策的细化和操作性的技术细则还有待于进一步研究和探索。